最高法院判例：复议请求不明确的，复议机关不得迳行不予受理

【裁判要点】

行政复议申请材料齐全、内容表述清楚，是行政复议机构准确把握申请人的利益诉求，正确判断是否应当受理的前提。当申请人在提起复议申请提供的相关材料不齐全或者表述不清楚时，行政机关应依法通知申请人补正，如行政机关未经通知补正迳行决定不予受理，则不利于对申请人行政复议权利的保护，也不利于矛盾和争议的实质化解，有违行政复议法的立法本意。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申2180号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：王欣。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：南京市人民政府。住所地：江苏省南京市北京东路41号。

法定代表人：缪瑞林，市长。

再审申请人王欣诉被申请人南京市人民政府（以下简称南京市政府）行政复议一案，江苏省南京市中级人民法院于2016年5月18日作出（2015）宁行初字第364号行政判决，驳回王欣的诉讼请求。王欣不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年12月23日作出（2016）苏行终890号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。王欣仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、毛宜全参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

一、二审法院查明：2015年9月29日，王欣向南京市政府递交行政复议申请书，以南京市住建委于2015年9月28日向被拆迁家庭出售五元一式六份的《南京市经济适用住房买卖合同》是违法的具体行政行为为由，要求南京市政府：1.依据《中华人民共和国物权法》(以下简称物权法)第二十八的规定，明确导致物权设立是人民政府征收决定生效时生效，请求依法确认王欣2004年所购的拆迁补偿安置房为保障性政策性商品房，确认拥有两证的房屋业主具有直接支配和排他的权利；2.依法责成南京市住建委依法行政，必须依法而不是依职权代表政府对房屋所有权进行登记。确认王欣的《房屋所有权证》是王欣依法拥有的房屋所有权的合法凭证，而不是《南京市经济适用住房买卖合同》中毫无法律依据的共有权证；3.依法审查本案出现的产权冲突，同时依据物权法第十七条修正涉案房屋《房屋所有权证》与《房屋登记簿》应当保持一致，不应擅自背离《房屋登记簿》上房屋性质是空白栏，而额外在房产证上添加房屋性质为经济适用住房，房产证上产权来源应当依法依规写成征收，而不应当屏蔽拆迁征收补偿；4.南京市住建委停止向安置房业主出售《南京市经济适用住房买卖合同》，并责成南京市住建委重新印制保障性政策性商品房买卖合同，用于拆迁补偿安置房完全产权的后续转移，保证业主的交易安全不受他人追索，保证业主的合法权益不受侵犯；5.审查南京市住建委具体行政行为依据，即宁房管[2008］298号文的合法性，请求清理超越权限、滥用公权、失信于民、与民争利、未经人大批准的不合法的规范性文件；6.依宪行政，落实国务院侨务政策，帮助侨眷王欣实现对私有房产拥有占有、使用、处分和收益的权利，顺利上市转让已由南京市房屋产权监理处确认的涉案房屋为私有房产，责令南京市住建委撤销向王欣征收所谓差价收益金40万元这一具体行政行为。南京市政府经审查后，于2015年9月30日作出[2015]宁行复（不）第25号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称25号《决定书》），以王欣所申请的事项不符合行政复议法第六条规定的受案范围为由，决定不予受理。南京市政府于2015年10月8日以特快专递方式向王欣送达该决定书，王欣于2015年10月9日签收。王欣不服25号《决定书》，于2015年11月19日向一审法院提起行政诉讼。请求撤销南京市政府作出的25号《决定书》；责令南京市政府履行职责，受理王欣的行政复议申请。

一审法院认为，王欣以南京市住建委于2015年9月28日向其出售五元一式六份《南京市经济适用住房买卖合同》的行政行为违法为由，向南京市政府申请行政复议，并在此基础上提出了6项行政复议请求。但南京市住建委向王欣出售《南京市经济适用住房买卖合同》的行为并不具有确定力、公定力、拘束力、执行力等行政复议、行政诉讼中要求具体行政行为所应当具备的四个基本效力，亦未对王欣的权利义务进行设定、变更或消灭。因此，市住建委向王欣出售《南京市经济适用住房买卖合同》的行为并非是可以依法申请行政复议的具体行政行为，对王欣的权利义务不产生实际影响，故南京市政府以王欣申请复议的事项不属于行政复议法第六条规定的行政复议范围为由，决定不予受理，符合法律规定，且程序合法。因此，一审判决驳回王欣的全部诉讼请求。

二审法院认为，行政复议申请材料齐全、内容表述清楚，是行政复议机构准确把握申请人的利益诉求，正确判断是否应当受理的前提。如果行政机关对申请人在提起复议申请时提供的相关材料不齐全或者表述不清楚的，直接决定不予受理，没有充分的依据，也不利于保护申请人行政复议申请权利，不符合通过行政复议这一法定渠道化解矛盾和争议、构建社会主义和谐社会的要求，也与行政复议法的立法本意相抵触。王欣以南京市住建委于2015年9月28日向其出售五元一式六份《南京市经济适用住房买卖合同》的行为是违法的具体行政行为违法为由，向南京市政府申请行政复议，并在此基础上提出了六项行政复议请求。南京市政府收到王欣的复议申请后，如认为王欣的复议申请存在表述不清楚的情形，应依法通知其补正，但在未通知王欣进一步明确复议请求的情况下，直接认定王欣的申请复议请求是认为南京市住建委2015年9月28日向其出售五元一式六份《南京市经济适用住房买卖合同》违法，缺乏事实根据，据此作出的不予受理决定，实属不当。一审法院判决认为被诉的25号《决定书》认定事实清楚，适用法律正确错误，应依法予以纠正。因此，判决撤销一审判决，撤销南京市政府25号《决定书》，并责令南京市政府依法重新作出复议决定。

王欣向本院申请再审，请求撤销二审判决，对本案进行再审。其申请再审的事实与理由为：二审判决责令南京市政府依法重新作出复议决定，但未直接判令南京市政府依法重新作出确认涉案房屋为保障性政策性商品房，转让时免交土地差价收益金的复议决定，属形式正义，而非实体正义，未从实体上解决私有房屋产权冲突等问题。

本院认为，行政复议是保护公民、法人和其他组织合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法的或者不当的行政行为，解决行政争议的一种重要的方式。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。由此可知，行政复议申请材料齐全、内容表述清楚，是行政复议机构准确把握申请人的利益诉求，正确判断是否应当受理的前提。当申请人在提起复议申请提供的相关材料不齐全或者表述不清楚时，行政机关应依法通知申请人补正，如行政机关未经通知补正迳行决定不予受理，则不利于对申请人行政复议权利的保护，也不利于矛盾和争议的实质化解，有违行政复议法的立法本意。本案即属于此种情况。南京市政府在未要求王欣进一步明确复议请求的情况下，以申请事项不符合行政复议法规定的受案范围为由，作出不予受理决定，实属不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。二审法院据此判决撤销南京市政府25号《决定书》，并责令南京市政府依法重新作出复议决定，符合法律规定，并实际维护了再审申请人王欣的合法权益。

关于再审申请人王欣提出，二审判决未对涉案房屋属性等作出实体认定和处理的问题。本案系再审申请人王欣不服南京市政府25号《决定书》而提起诉讼，人民法院审查的对象是南京市政府作出该复议决定的合法性，当被诉的复议决定被依法撤销后，原复议申请人的复议申请事项仍需要复议机关重新进行处理，且复议机关具有重新处理的法定职权。再审申请人王欣要求二审法院对其复议申请事项直接予以审查并作出实体处理，已超出行政诉讼案件人民法院的职权范围。其以此为由申请再审，理由不能成立。

综上，王欣的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人王欣的再审申请。

审判长　　白雅丽

审判员　　耿宝建

审判员　　毛宜全

二〇一七年七月三十一日

书记员　　周志兴

转自行政涉法研究