农村建房人身损害赔偿纠纷困境及对策探析

近年来，随着经济的快速发展，农民生活水平明显提高，对居住条件提出了更高的要求，广大农村掀起一股兴建住房的热潮。由于农村建房活动分散，工程量小，利润薄，一般正规建筑公司不愿承接此类工程。因而，临时组建、规范化施工水平低的农村建筑队开始活跃于农村建房市场，由此造成意外事故频发、当事人及其家属非理性表达诉求等一系列问题。这些问题给地方政府的管理带来困扰，耗费了大量行政、司法资源，也影响社会和谐稳定。笔者在福建省厦门市同安区从事基层调解工作多年，通过本文对该类纠纷进行思考分析，并提出创新性的解决对策，希望能引起相关职能部门重视，制定出台有效举措，从根本上化解农村建房引发的人身损害赔偿纠纷，维护社会经济和谐发展的良好局面。

一、农村建房人身损害赔偿纠纷困境存在的原因

（一）规范化施工水平低

农村建房项目小、成本高、利润低，正规建筑公司缺乏兴趣参与。而农村建筑队与正规建筑公司相比，具有收费低廉，施工形式灵活等特点，深受广大农民欢迎，从而迅速占领了农村建房市场。这些临时组成的建筑队未经专业系统培训，只是以师傅“传帮带”的形式，逐渐参与到建房活动中。为了将成本降到最低，农村建筑队基本未购置安全设备。在一些农房建筑工地上，随处可见不戴安全帽、不拉防护网、乱接电源线等现象。农村建筑队施工设备简陋陈旧，使用效率低，故障率高，且有的包工头为了抢时间、赶进度，不顾工人的安全，强令工人疲劳作业，造成严重的安全隐患。工人们虽具有一定的施工经验，但对机械的性能不熟悉、操作方法不熟练不规范，技术水平也很难符合施工要求，这些问题都很容易导致安全事故的发生。

（二）安全监管机制不健全

目前，政府职能部门对农村建房监督管理，主要是对房屋建设用地规划进行审批，发放建设许可证，对于房屋设计的安全性、施工安全设施是否齐备、施工队的资质、技术水平、施工过程的操作等都缺乏相应要求和监管。由于执法力量的不足，现实中政府职能部门也不能及时、全面的发现在建农房是否未经审批擅自开工建设，或存在有禁不止的抢建、超建和不安全施工等违法行为。而现实中恰恰有不少人身损害事故都发生在此类农房建设中。由于对抢建、超建和不安全施工等违法行为未能及时发现、主动监督，导致实际建房施工过程随意性较大，发生人身损害事故后有关责任人也少有追究。农村建筑队施工操作不规范，政府监管机制不健全，增加了农村建房安全事故发生的机率。

（三）相关法律法规未能有效衔接

2004 年《村镇建筑工匠从业资格管理办法》被废止、《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》第 81 项取消了对村镇建筑工匠从业资格的审批，村镇建筑工匠资格审批的取消，使本无资质的个体工匠随意从事农村建房工作成了可能。此外，我国乡村房屋建设人身损害相关法律法规不具备系统性，散见于各种法律、法规和部门规章之中。这些法律、规章和解释仅对农村建房的个别情形，作了零散的规定，内容不完善，缺乏系统性，发生人生损害事故后，调解员或审判员往往需要进行详细的推敲，才能确定法律适用和责任承担，浪费了较多的行政和司法资源，给纠纷解决机制带来诸多不便。而因调解员、审判员学识、经验和见解的差别，实践中同案不同调，同案不同判的情形频繁出现，给调解机构和审判机关的公信力带来负面影响。

（四）安全法治意识淡薄

受传统文化和自身法治观念淡薄影响，农村建房房主对建房过程中可能承担的法律责任不了解，只是一厢情愿地认为建房是个人私事，只要将工程发包给了建筑队，出了事故理应由建筑队承担，与己无关。在施工过程中，无论是包工头还是工人都未经专业建筑技术培训，无建筑业从业资格证书，人员专业素质低下，安全意识淡薄，在建房过程中，仅按个人经验指导施工，对安全隐患或未能及时发现、或视而不见心存侥幸，导致了安全事故风险加大。一些包工头道德素质低下，为了牟取利润偷工减料，或以次充好使用淘汰的施工设备，导致脚手架、模板、钢索等断裂发生安全事故。此外，农村建房过程中，房主、包工头和工人极少签订书面协议，一般只对施工内容、施工时间和报酬等进行口头约定，对于发生事故后各方的责任如何分担却鲜有涉及，即使口头约定明确，一旦出现纠纷，房主和包工头往往避重就轻，相互推卸责任，举证也存在很大的困难。

二、解决农村建房人身损害赔偿纠纷困境的对策

（一）完善立法，理顺相关法律法规规章

一是针对当前农村个体工匠资质存在的立法空白，加快进度，早日制定和出台相关规范性法律文件，将村镇建筑工匠在农村地区从事房屋建筑的活动纳入法治轨道，逐步建立完善适应农村地区经济和社会发展的建筑施工资质和安全等准入标准。二是针对当前我国农村建房过程法律关系复杂的实际情况，当务之急是各地根据本地农村建房的实际情况，组织力量对农村建房过程涉及的法律、法规和部门规章等进行全面梳理，并在广泛征询法律实务界、理论界及相关部门意见的基础上，在不和上位法相抵触的前提下，结合本地区农村建房的实际情况出台详细、可操作性强的地方性法规、规范性文件，对本地区农村建房活动中房主和包工头签订的合同性质予以确认，对房主与包工头、包工头与工人及房主与工人的法律关系予以明确，使本地区农村建房纠纷相关依据规范统一，为调解和审判工作提供充分明确的法理依据。

（二）严格监管，健全报备管控惩戒机制

按照“谁审批，谁负责，谁主管，谁监督”的原则，政府职能部门必须加强对农村建房活动的事前、事中和事后监管，保证农村建房活动在法律法规范围内规范有序开展，防止出现较大的安全损害事故和因赔偿问题引发的群体性事件。一是履行告知义务。建设审批部门在发放许可证时，要告知房屋建设相关安全注意事项和强制性规定，增强房主等人员的安全意识。二是完善农村建房报备手续。房屋开工建设前，房主需向镇街村建部门提供房屋建设参与方签订的协议书。协议书范本由镇街村建部门提供。房屋建设参与方需根据建房的客观实际情况，参照范本签订合法有效的协议，明确建房活动中相对各方的法律关系，享受的权利及承担的义务。未经报备的，不得开工建设。三是强化农村建房过程管控。对于建设中的农村民房，职能部门应不定期组织人员实地检查或借助卫星地图等现代电子手段进行监测，及时发现并制止抢建、超建和不安全施工等违法违规行为。还可探索建立有奖举报机制，鼓励群众对违法违规建设行为进行举报。四是加大对事故责任方惩戒力度。一旦建房过程发生人身损害事故，对负有责任的房主及其配偶，在未履行相应的赔偿责任之前，不得继续施工。对于包工头、工人未按安全标准施工，造成人员伤亡，未积极履行赔偿义务的，列入黑名单，禁止在本地区从事农村建房承揽业务。对国家机关工作人员疏于监管，造成重大事故的，依法追究相应责任。

（三）加强宣传，提高法律与安全施工意识

对于农村建房人身损害引发的一系列问题，执法部门要给以高度的重视，按照“谁执法谁普法”责任制要求，组织建房参与人学习安全知识，从四个环节上强化农村建房相关法律与安全知识的宣传：1.宣传对象上。根据建房户、包工头和工人等各自的特点和立场，有针对性地制定不同的宣传方案，增强其安全防范意识。2.宣传内容上。要重点加强相关法律法规的解读。通过正、反面典型案例开展形象宣传，加深理解。3.宣传环节上。宅基地审批、开工建设环节由执法部门分别对房主和施工人员进行精准宣传，确保其对建房过程涉及的法律风险有清楚正确的认识，并在相关学习资料签字确认，作为开工建设的必备手续。4.宣传形式上。根据各村居特点，通过张贴安全建房宣传标语、摆设宣传展板、分发宣传资料、制作播放村居LED宣传视频、开通短信微信微博平台等形式开展安全建房宣传,综合提高建房参与人的法律与安全施工意识。

（四）多管齐下，提升农村建房施工水平

针对农村建房事故频发的问题，提升农村建筑队建房施工水平是关键。一是加强职业技能培训，提高建筑参与人员操作技能。由镇街政府对本辖区内的农村建筑队登记造册，组织岗前培训，培训合格的授予资格证书。二是定期考核，由职能部门通过集中培训、个别检查、现场观摩等形式对建房参与人进行定期考核，强化其安全意识及责任意识，提高其技术水平及预防避险、自救互救的能力。三是制定出台相关政策，鼓励正规建筑公司成立专门从事农村建房活动的子公司。农村建筑队普遍存在施工设施简陋、工人技术水平低和安全防范意识差等问题，而正规建筑公司有农村建筑队无法比拟的专业性、技术性、安全性上的优势。地方政府可通过发放补贴、降低税费、优先发展等政策鼓励正规建筑公司成立专门从事农村建房活动的子公司。子公司可以充分利用母公司的资源，发挥母公司的专业优势、复制建筑管理经验。同时，子公司业务独立核算，不受母公司业务范围和喜好的影响，可充分吸收借鉴农村建筑队的优点，集中资源适应和开拓农村建房市场。

（五）创新举措，拓宽赔偿资金来源渠道

农村建房一旦发生损害事故，往往非死即伤，或家破人亡，或造成社会不稳定。在发生损害事故后，立即对伤者实施抢救，并给予伤亡者家属合理充分的赔偿是化解矛盾、平息纷争的根本措施。对于人身损害赔偿资金来源，笔者认为至少可以从以下四个方面进行探索实践：一是缴纳施工安全保证金。农村建房过程发生事故的赔偿主体一般为房主和包工头。在正式施工之前可要求房主和包工头提供相应保证金交由第三方监管，保证金金额根据其签署协议可能承担的责任大小按比例确定。若在建房过程出现事故，则视其应承担的责任情况及实际需要，将保证金转为人身损害赔偿金。若建房过程无事故，则建房完成后予以退还。建房前收取保证金可以强化房主和包工头的责任意识，提高安全性，又可以作为事故发生后赔偿金的来源，可谓一举两得。二是推行强制保险制度。参照机动车交通事故第三者责任强制保险的做法，强制性要求房主、包工头和施工人员向保险公司购买短期综合意外保险。在农村建房过程中发生意外事故时，可由保险公司对事故造成的医疗、住院误工津贴、住院护理津贴及赔偿金等进行理赔。各方需缴纳的保费可协商后按比例承担。商业保险可极大地缓解赔偿责任方的经济压力，应作为农村建房人身损害赔偿资金的重要来源。三是成立社会救助基金。成立以政府主导、社会捐资、财政补充、基金运作的社会救助基金会，专门对农村建房农民工在施工过程中引发的意外伤害实施救助。四是发起社会众筹。互联网技术的高速发展及网民的迅猛增加，为聚少成多创造了良好的条件，“一方有难，八方支援”的口号实现起来充分快捷。在经过人民调解和司法诉讼等救济渠道后，责任方依然无法实现正常理赔的情况下，可由人民法院为主导在网络平台发起人身损害赔偿专用众筹，鼓励社会民众慷慨解囊，积极捐助，从而实现社会矛盾的最终化解。当然，无论是社会救助基金还是社会众筹，均以补足资金缺口为限，建议不超过总赔偿金额的50%，避免过度依赖社会救助，甚至弄虚作假，合谋骗取救助金的情况出现。