起诉期限不以认识到行政行为违法为计算起点

裁判要旨

　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　(2016)最高法行申3971号

　　再审申请人(一审原告、二审上诉人):李兴行，男，1968年11月6日出生，汉族，住河北省唐山市乐亭县。

　　再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):河北省唐山市乐亭县人民政府。住所地：河北省唐山市乐亭县。

　　法定代表人:张福林，该县人民政府县长。

　　再审申请人李兴行因诉河北省唐山市乐亭县人民政府(以下简称乐亭县政府)确认征收行为违法一案，不服河北省高级人民法院(2016)冀行终112号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王振宇、代理审判员胡文利、代理审判员仝蕾组成合议庭，对本案进行了审查,现已审查终结。

　　李兴行认为乐亭县政府在未取得相应批文的情况下即组织征地，且补偿不到位，向河北省唐山市中级人民法院提起诉讼，请求确认乐亭县政府的征地行为违法。

　　河北省唐山市中级人民法院查明：2010年4月14日河北省发改委作出《关于省道沿海公路唐秦界至曹妃甸××段改建工程项目建议书的批复》(冀发改基础[2010]359号)，乐亭县政府于2010年8月3日作出《乐亭县人民政府关于沿海公路改建工程涉及征地拆迁等相关事项的通告》，对沿海公路两侧30米内的土地进行征收，并于2011年2月16日作出《乐亭县人民政府滨海公路改建工程征地补偿方案》。2011年6月27日，乐亭县国土资源局与乐亭县古河乡张李铺村民委员会签订《征用土地协议》。李兴行系张李铺村村民，因其承包了该村的养殖池，张李铺村民委员会于2012年3月与其协商达成《协议书》，且李兴行已领取了补偿款。

　　河北省唐山市中级人民法院认为：在省道沿海公路改建工程项目中，乐亭县国土资源局与张李铺村民委员会签订了《征用土地协议》，张李铺村民委员会与李兴行经协商达成了《协议书》，李兴行已领取了征地补偿款，其已不具备起诉乐亭县政府确认征地行为违法的原告主体资格。该院依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第二项之规定，裁定驳回李兴行的起诉。

　　李兴行不服一审裁定，向河北省高级人民法院上诉，请求撤销一审裁定，将案件发回重审。

　　对于一审查明的事实，河北省高级人民法院予以确认。

　　河北省高级人民法院以基本相同的理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉、维持一审裁定。

　　李兴行不服一、二审裁定，向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，将本案发回一审法院重审。主要事实与理由为：再审申请人经申请政府信息公开得知，国土资源部于2014年7月11日才下发《国土资源部关于省道滨海公路唐秦界至汉沽改建工程建设用地的批复》，而乐亭县政府早在2010年8月即开始征收土地，明显违法,一、二审以已领取补偿款为由认定再审申请人不具备原告主体资格,属于认定事实不清，适用法律错误。

　　本院认为：本案争议焦点主要是再审申请人的起诉是否符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。

　　根据一、二审查明的事实，2011年6月27日乐亭县国土资源局与张李铺村民委员会签订《征用土地协议》，张李铺村民委员会于2012年3月与李兴行经协商达成《协议书》，且李兴行已领取了补偿款，据此可以认为，李兴行至迟在2012年3月已经知道涉案征收行为。修改前《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”法律设定起诉期限制度的主要目的在于督促公民、法人或者其他组织及时依法主张权利，同时依法维护行政效率和公法秩序。起诉人只要认为行政行为侵犯其合法权益即有权依法提起行政诉讼。一方面，法律并不要求起诉人在认识到行政行为的违法性后方能提起行政诉讼，起诉人在起诉时即使不能判断该行政行为违法与否，也不影响人民法院依法对被诉行政行为的合法性进行审查;另一方面，法律在计算起诉期限时亦不以起诉人认识到违法性为必要条件，因为行政行为是否违法属于有权机关的专业判断范畴，而即使是有权机关亦未必总能作出及时准确的判断，是故如果将对违法性的认识作为起诉期限的必要条件之一，则可能因起诉人对违法性的判断困难导致起诉期限的起点长期处于不确定状态，进而产生起诉期限制度被架空的风险，影响行政效率和公法秩序。因此，起诉期限制度中起诉人对行政行为的“知道”并不包括对行政行为违法性的认识，也即起诉人自知道行政机关作出行政行为时，起诉期限便开始计算，而并不以起诉人认识到行政行为的违法性作为起诉期限的计算起点。本案中，李兴行至迟在2012年3月已经知道涉案征收行为，但并未在法定期限内提起行政诉讼，而是在通过申请政府信息公开认识到涉案征收行为存在违法可能后，于2015年5月5日提起行政诉讼。根据以上分析，本案的起诉期限应自2012年3月李兴行知道涉案征收行为时起算，因此李兴行于2015年5月5日提起本案行政诉讼，其起诉已经超过法定起诉期限。一、二审裁定驳回起诉，在结果上并无不当，应予维持。

　　综上，李兴行的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人李兴行的再审申请。

　　审　判　长　　王振宇

　　代理审判员　　胡文利

　　代理审判员　　仝　蕾

　　二〇一七年六月三十日

　　书　记　员　　宋芳菲