建筑工程招标投标过程中行政干预过多后果

一、行政干预招投标的表现形式

目前，地方政府行政干预招投标的表现形式多样。从招标确立环节，到投标、评标环节，再到定标与合同签订环节，甚至是后期的结算环节，地方政府均存在不同程度的行政干预。有些通过打招呼、批条子等形式直接干预，或以授意、暗示、默许等形式间接干预;有些以会议等集体决定的形式干预;甚至有些地方政府通过制定相关强制性、指导性文件的形式进行干预，行政触角延伸到招投标各个环节，干预之深、之广，可谓触目惊心!

在招标方式确定环节，对于已核准了的公开招标项目，有些地方政府违法审批，擅自将已批准为公开招标的工程改为邀请招标，甚至将政府投资的公开招标工程改为直接发包方式。

在投标、评标及定标环节，地方保护色彩非常严重，有些行政监督部门甚至以要求投标人履行资质验证、登记备案或许可等手续的方式，限制或排斥本地区以外的投标人进入本地区市场。评标环节，有些地方政府违反规定，指派内部人员担任评标专家，通过指定或诱导评标专家来操控评标结果;或以监督为名干扰正常评标活动。有些行政监督部门以加强招投标活动监管为名，在招投标过程中设立了监督委员会，但其行使监督职责的成员职能错位，直接由监督者变成了参与者甚至决策者。有些地方政府违规干预评标委员会推荐的中标候选人顺序，甚至在评标委员会推荐的中标候选人之外确定中标人。

在合同签订环节，有些地方政府利用其优势地位，背离招标投标文件签订施工合同;有些地方政府甚至强行要求中标人放弃中标，或将中标项目指定分包、转包给其他施工企业，变相地改变了中标人，最终导致公开招标实质上成为指定发包。在合同履行环节，有些地方政府不按约定的结算清单造价结算，随意变更设计，造成低价中标、高价结算。

二、行政干预招投标的主要原因

地方政府任意插手招投标的各种乱象及伴随的各类严重后果，值得深思。不遏制这种乱象，中国的建筑市场将始终无法形成有序、良好的竞争秩序。危及到百姓生命财产安全的工程安全质量事故，诸如“楼倒倒”“桥塌塌”事件也终将无法得到有效根治。为什么地方政府和个人能随意干预招投标?

一是相关法律法规和制度不完善。虽然我国已陆续颁布了《建筑法》《招标投标法》《工程建设施工招标投标办法》及《招标投标法实施条例》等，但总的来说，我国招标投标法律体系还不完善，法律之间以及法律法规与行政规章之间的衔接配套还存在漏洞，致使很多程序设定流于形式。

《招标投标法》对招投标一些环节缺乏强制性规定，尤其对资格预审和评标等关键环节未作详尽规定，标底的地位和作用没有明确，存在一些可以人为调控的“运作空间”。而《招标投标法》设置的业主及施工方的权利义务不对等，业主的权利甚至是权力过大，责任不明确，缺少责任追究制度。这些因素最终导致了作为业主的政府任意干预或插手招投标的现象突出。

二是我国同时存在《招标投标法》与《政府采购法》两个同位阶法律，两部法律存在多处冲突，直接导致了招投标过程中乱象丛生。国际上绝大多数国家都没有制定专门的招标投标法，而是将其作为政府采购的一种方式，直接纳入政府采购框架之下。而我国却同时存在两个同位阶法律，二者不仅分立，且在监管主体、招标适用条件、供应商资格、招标代理机构、废标及其处理、法律责任等方面均存在矛盾，造成了法律适用的混乱。尽管后来又出台了《招标投标法实施条例》，但仅是立足于招标投标法框架下解决问题，并未涉及也不可能涉及与政府采购法相冲突时如何处理的问题。

三是招标投标管理、监督体制没有理顺。我国现行招标投标管理体制下，行政监管由多个部门负责，虽然有利于发挥各部门专业管理优势，但也造成了多头管理的诸多矛盾和问题。

四是现行的政府投资项目实施方式存在诸多弊端。许多政府工程仍沿袭计划经济时期的管理模式。一些政府部门集工程投资、建设、监管、使用于一体，许多行政主管部门既是投资主体，又是监督管理者，同时又身兼法规制度的制定者的身份。这不仅造成部门、行业垄断，而且作为业主的政府部门容易脱离控制、扰乱市场。

五是有形建筑市场作用未充分发挥。目前，对有形建筑市场的运行和管理无法可依，对应当进入有形建筑市场而不进场交易的工程项目，尚无制约和追究;有形建筑市场的信息服务、场所服务、集中办公服务三项基本功能还不够到位等，这些都严重制约了有形建筑市场在遏制建设领域腐败行为方面的作用。

三、预防行政干预招投标的对策

地方政府任意干预招投标，已严重损害了公平、公正的市场经济秩序。如何破除这种乱象，排除地方政府“指手划脚”的任意干扰，还招投标建筑市场一“清静之地”呢?笔者认为，应从如下几方面着手。

一是尽快加入WTO《政府采购协议》(简称GPA)，建立完善招投标法律体系。GPA是WTO的一项多边协议，目标是促进成员方开放政府采购市场，扩大国际贸易。GPA作为世贸组织的多边协议之一，对于规范政府采购行为、节约财政资金作用明显。根据目前国情，虽然加入GPA会承担一定的国际风险，但从长远来看，如不加入，国家和社会承受的腐败风险会更大。

针对目前的招投标乱象，我国应学习国际先进经验，借鉴GPA和国际惯例，将《招标投标法》和《政府采购法》两者统一起来，尽快建立新的招投标和政府采购法律制度。具体来讲，应将招标投标完全纳入政府采购框架，形成以GPA和国内《政府采购法》为基础性法律，“招投标制度”作为程序性规范纳入政府采购法律体系之中的运行机制。凡涉及政府采购项目，无论是工程建设还是普通采购项目，均适用，最终实现法律适用的统一。

二是进一步完善招标方式。我国《招标投标法》仅规定了两种招标方式，即公开招标及邀请招标。其后颁布的《政府采购法》规定了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等五种形式，一定程度上弥补了《招标投标法》在招标方式上的不足。由于公开招标和邀请招标成本较高，费时较长，并且有可能形成过度竞争及资源浪费，有必要对现行招标方式予以完善。借鉴GPA，把竞争性谈判、单一来源采购、询价等招标方式增加进去，诸如一些标准化货物或服务的采购工程、合同金额较小的或一些应急工程，通过设定一定的准入制度，明确采用上述采购方式，既可避免目前两种招投标方式所带来的效率较低、资源浪费等不足，又可避免直接发包可能带来的腐败风险。

三是建立健全招投标规章制度，规范招投标运作。如上所述，招投标各方主体权利义务不明确、招标人(业主)权力过大是滋生政府干预招投标并伴随腐败现象多发的重要原因之一。建议对招投标各方主体，特别是招标人的权利、义务和责任进行明确界定，对应该招标的项目、范围、条件清晰说明;对资格预审行为进行限制，更多地采用资格后审;限制或取消招标人代表担任评委;更加科学合理地编制评标办法和确定标底等。同时，应规范并完善相关配套制度。如制定招标代理机构和评标专家的管理办法、综合性专家库建设、统一的招标投标信用制度、围标串标及资质挂靠判定方法，推广使用统一的招标文件示范文本，规范评标委员会的自由裁量权，不给政府及国家机关工作人员干预招投标提供任何“可乘之机”。

四是改革政府投资工程建设项目组织实施方式，建立综合监督机构，破解“同体监督”。体制不顺、“投资、建设、监督、管理、使用”多位一体的管理模式，是造成招投标领域监管不力的重要原因。为改变招投标工作管理分散、同体监督等现状，建议将分属于各个行业和部门的招投标行政监督权剥离出来，成立招投标市场的专项监督管理机构，并作为各级政府的直属部门，统一行使各个职能部门的行政监督权，对招投标活动的监管由各部门的自行“兼管”转变为政府“专管”。

五是进一步加强有形建筑市场建设。继续健全和规范有形建筑市场，保证有形建筑市场与招标投标监管机构从行政到经济上完全脱钩，避免有形建筑市场与招标投标监管机构有任何经济关系。对于目前有些地区或部门招标投标监管机构力量薄弱的情况，建议根据不同地区的实际，将招标投标活动中程序性的监管工作委托有形建筑市场负责。

六是破除地方保护。凡是使用国有资金的工程项目依法应当招投标的，不受区域限制，均应依法进行招投标，符合资质条件的企业都可进入。对于有些地方政府针对外地企业采取的强制性登记注册、备案许可、违规收取费用等歧视性政策，或对本地企业采取一些地方保护政策，均应全部废除，以形成统一开放、竞争有序的工程建设市场。另外，对于一些地方政府的地方保护政策，应在招投标制度中设置对应的处罚措施，并做到执法必严、违法必究

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