国有土地使用权合同纠纷司法解释

 2020年12月29日，最高人民法院发布关于修改《最高人民法院关于在民事审判工作中适用〈中华人民共和国工会法〉若干问题的解释》等二十七件民事类司法解释的决定，修改了2005年颁布实施的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》。

修改亮点

1.规范文字表述。一是规范政府组织机构名称，将旧法中的“土地管理部门”修改为“自然资源主管部门”；二是根据规范法律名称，将《合同法》修改为《民法典》；三是规范了法律用语，将“协议”统一修改为“合同”，将当事人“过错”修改为当事人“违约情况”。
2.删除关于未取得土地使用权证书或未获得批准的国有土地使用权转让合同效力的规定。原司法解释第九条规定，转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效。
3.删除了关于未获得政府批准的土地划拨合同及以划拨土地使用权作为投资订立的合作开发房地产合同无效的规定。原司法解释第十一条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。第十六条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。

要点解读

此次修改契合了《民法典》，特别是删除了第九条和第十一条的相关规定，在理论解释和实务应用上更有合理性。
1.删除关于未取得土地使用权证书或未获得批准的国有土地使用权转让合同效力的规定。
原《国有土地使用权合同纠纷司法解释》第九条规定，转让方未取得出让土地使用权证书与受让方订立合同转让土地使用权，起诉前转让方已经取得出让土地使用权证书或者有批准权的人民政府同意转让的，应当认定合同有效。
该解释是针对现已失效的《合同法》第五十一条无权处分合同效力判定问题。《合同法》第五十一条：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。”所以《合同法》对于无权处分合同的效力认定是“效力待定”，原《国有土地使用权合同纠纷司法解释》第九条据此将“追认或取得处分权的期限限制在了起诉前”作为效力待定合同的生效条件。而《民法典》合同编并未吸纳《合同法》第五十一条关于无权处分的合同效力待定的规定，也就是否认了“无权处分合同是效力待定”的状态。因此，在针对此条的司法解释进行修改时也就将第九条的规定予以删除。

那么，为什么《民法典》合同编并未吸纳《合同法》第五十一条关于无权处分的合同效力待定的规定呢？这需要考虑到《物权法》所确立的“物权变动区分原则”。
《合同法》是1999年制定的；原《国有土地使用权合同纠纷司法解释》是2005年颁布，《物权法》是2007年颁布。在2007年《物权法》颁布之前，我国尚未采取物权变动的区分原则。关于合同效力认定，我国理论界和实务界的观点普遍为：未得到追认或取得处分权之前，合同效力待定。如梁慧星教授认为，一般情况下，法律为维护财产关系的“静的安全”，不允许处分他人之物，无权处分行为在民事上往往构成侵权行为；因此，无权处分行为本不应产生处分的效力，理应属于无效的民事行为。但法律为照顾实际上的便利，于特定情形作为例外，使其发生效力。2007年，我国《物权法》颁布实施，肯定了物权变动的区分原则，将物权变动结果与其原因关系予以区分，物权是否发生转移不影响作为物权变动基础关系的债权合同的效力，除法律另有特别规定或当事人另有约定外，债权合同自双方成立时即生效。因此，《民法典》合同编并未吸纳《合同法》第五十一条关于无权处分的合同效力待定的规定。并在此次司法解释中对第九条予以删除。
2.删除了关于未获得政府批准的土地划拨合同及以划拨土地使用权作为投资订立的合作开发房地产合同无效的规定。
此处修改也受到物权变动区分原则的影响。划拨土地使用权的取得具有行政行为性、无偿性和无期限性的特征。划拨土地使用权直接产生于政府的批准行为，这一行为是物权变动的原因，也是物权变动的必要条件，即未经审批，无法办理房产所有权登记，房屋所有权不发生转移，但这并不影响房屋买卖合同的效力。
原《国有土地使用权合同纠纷司法解释》第十一条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。第十六条规定，土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。
此前，司法实践中一直以是否取得有效的政府批复作为划拨土地使用权转让合同效力的主要认定标准，若未取得政府批复以及未在政府批复的有效时间内办理土地转让手续的，视为未取得政府批准，划拨土地使用权转让合同无效。后来最高法在一起房屋买卖合同纠纷案件中（(2017)最高法民再87号）中首次提出了区分单纯的划拨土地使用权转让合同和房屋买卖合同（含划拨土地使用权转让），并对这两种合同所适用的法律法规进行了区分，即涉及房屋买卖的适用《合同法》相关规定进行效力判断，不涉及房屋买卖的划拨土地使用权转合同适用原《国有土地使用权合同纠纷司法解释》第十一条和十六条规定。但如果涉及房屋买卖的划拨土地使用权转让可以“避开”适用原《国有土地使用权合同纠纷司法解释》的无效规定，会与划拨土地使用权的立法保护目的相违背。
目前，新的《国有土地使用权合同纠纷司法解释》删去了第十一条和十六条规定，实际上是采用物权变动区分原则解决了该立法矛盾。

风险提示

1.合同签订前，应要求对方出具土地权属证明，如因特殊情况在合同签订时未能出具土地权属证明的，应在合同内约定土地权属证明出具的具体时间以及违约责任。
2.未出具土地权属证明但合同已签订时，可要求对方继续履行，同时可以根据合同违约责任约定主张违约责任。
3.如合同已成立，款项已支付，对方未出具土地权属证明，民事上可以欺诈主张合同无效，并赔偿相关损失；数额较大情况严重的，可以追究其刑事责任。