出租车特许经营权的法律解析

随着滴滴出行、T3出行等网约车的兴起与发展，给传统出租车行业经营模式带来了较大的市场冲击。但我国现行市场中，特别是三四线城市及全国大部分县域级出租车市场，仍然存在较大市场份额的以政府特许经营权为经营前提的出租车经营公司。

本文通过分析存量金融借款业务中出租车特许经营权质押权设立中存在的问题，来披露相关的法律风险。同时对以出租车特许经营权为担保方式的存量金融资产进行司法诉讼的现状进行调研和分析，进而提出相关的诉讼策略及相应的防范建议，并进一步试图对新出现的网约车经营模式下融资架构进行思考。

一、出租车特许经营权的性质

根据中华人民共和国发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、中国人民银行联合颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的相关规定，我国能源、交通、运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，经相关部门许可后，相对人获得的权利属于特许经营权。据此，出租车经营权应属于交通运输类的特许经营权。

二、出租车特许经营权能否进行质押

我国实行物权法定原则，根据《中华人民共和国民法典》规定，质押分为动产质押和权利质押，动产质押是指，为担保债务的履行，债务人或者第三人将其动产出质给债权人占有，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现质权的情形，债权人有权依照本法规定就该动产折价或者以拍卖、变卖该财产的价款优先受偿。《民法典》第四百四十条明确规定了可以质押的权利，具体包括汇票、债券、仓单、股权、应收账款等。同时，《民法典》第四百二十六条也对不可质押的动产做了相应的规定。

根据以上规定可知，除去四百四十条与四百二十六条的兜底条款之外，经营权并没有出现。即对于出租车特许经营权可否质押，现行法律尚无明确规定。

三、出租车特许经营权质押合同效力认定问题

出租车特许经营权是法律、行政法规未禁止抵押或者质押的财产权利，其质押合同的效力应根据相关法律法规来确定。

根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》（下称《九民纪要》）第66条之规定，当事人订立的具有担保功能的合同，不存在法定无效情形的，应当认定有效。虽然合同约定的权利义务关系不属于物权法规定的典型担保类型，但是其担保功能应予肯定。

根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》第六十三条之规定，债权人与担保人订立担保合同，约定以法律、行政法规尚未规定可以担保的财产权利设立担保，当事人主张合同无效的，人民法院不予支持。根据现行法律法规的规定，该权利质押合同若不存在《民法典》第一百四十六条、一百五十三条、一百五十四条规定的无效情形，则应当认定合同有效。  

四、出租车特许经营权质押过程中的法律风险

（一）质押权的效力认定问题

1、法律规定

根据我国《民法典》第四百二十九条之规定，动产质权自出质人交付质押财产时设立。《民法典》第四百四十一条之规定，权利质权自权利凭证交付质权人时设立；没有权利凭证的，质权自办理出质登记时设立。

根据《九民纪要》第67条之规定，债权人与担保人订立担保合同，约定以法律、行政法规未禁止抵押或者质押的财产设定以登记作为公示方法的担保，因无法定的登记机构而未能进行登记的，不具有物权效力。当事人请求按照担保合同的约定就该财产折价、变卖或者拍卖所得价款等方式清偿债务的，人民法院依法予以支持，但对其他权利人不具有对抗效力和优先性。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>有关担保制度的解释》第六十三条之规定，当事人未在法定的登记机构依法进行登记，主张该担保具有物权效力的，人民法院不予支持。

因此，出租车特许经营权质权的法定设立方式系交付权利凭证或者办理出质登记。在权利质押合同有效的基础上，合同所约定的质押权是否有效，需要结合该质押权的设立是否符合法定的设立条件。

2、司法实践

在对出租车特许经营权质押登记机关未有明确规定的省市中，如笔者所在的湖南省长沙市，存在以向出租车运营的主管部门申请质押登记，主管部门在申请质押登记的函件上盖章的方式来实现出质登记。那该种方式是否产生质押权设立的法律效果呢？笔者将以所在的省市——湖南省长沙市的司法实践为例，来论述司法实践的观点。

根据中国裁判文书网查询结果显示，2020年长沙市辖区内法院受理的金融借款合同纠纷中存在以出租车特许经营权质押这一担保方式的案件有5起，该5起案件均由长沙市岳麓区人民法院审理。关于质押合同的效力，长沙市岳麓区人民法院以“合同内容不违反法律的强制性规定”为由，认定合同合法有效。关于质押权的物权效力，长沙市岳麓区人民法院以“被告的经营权许可文件并未交付原告，而相关交通部门在原告出具的函件上盖章，并非法定或正式的登记行为，不足以使不特定的公众知晓”为由，认定该种方式不产生质押权设立的法律效果。故原告不能就出租车经营权享有质押优先受偿权，但原告仍可就该财产折价、变卖或拍卖所得价款等方式清偿债务。该五案原告均对该质押权的认定不服，向长沙市中级人民法院提起上诉。

长沙市中级人民法院以“在我国法律对出租车经营权出质登记方式未作规定的情况下，不应认定相关出租车经营权质押向有关行政机关发函，签章的行为产生设立质押物权的效力。且相关行政部门在函件上盖章的行为并非法定或正式的出质登记，不足以使不特定的公众知晓”为由，作出驳回上诉，维持原判的二审判决书。

因此，在未明确出租车特许经营权质押登记机关的省市，因无法定的登记机构，出租车特许经营权的质押若以出质登记作为设立方式的，该方式缺乏法律支撑。因质押权未设立成功，债权人虽可请求按照质押合同约定对出租车特许经营权折价、变卖或者拍卖所得价款等方式清偿债务，但对该价款不享有优先受偿权。

（二）出租车特许经营权质押权的实现问提

出租车特许经营权质押权的设立符合法定设立条件后，债权人在实现对出租车特许经营权折价、变卖或者拍卖所得价款的优先受偿权过程中又会面临相关问题。

出租车特许经营权的流转有严格的规定，虽然各个省市的规定各不相同，但可以知晓的是不是每一个普通大众都可以参与出租车特许经营权的竞买。以重庆市为例，2009年4月20日，重庆市发布了首例司法拍卖68辆出租车经营权的公告。该公告对竞买人资格做了明确的限制，要求竞买人应为已依法取得重庆市主城区出租汽车客运特许经营权的企业。该限制规定一出，相较于其他的司法拍卖，出租车特许经营权的竞买人范围小即流通范围小，进而可能导致债权人实现质权的时间延长。其次，出租车特许经营权流转须经过有关行政机关的审批，这亦将导致债权人实现质权的时间延长。

五、相关建议

（一）对金融机构存量业务的诉讼建议

1、现行法律规定的不合理性

根据原《物权法》和现行《民法典》之相关规定，权利质押的设立登记方式有两种，即交付权利凭证和办理出质登记。关于交付权利凭证这一设立方式，出租车特许经营权的权利凭证是出租车经营许可证或出租车营运证。从出质人的日常经营活动出发，该权利凭证的交付势必影响出质人即出租车公司的日常经营活动。故该设立方式虽具备可操作性，但缺乏一定的合理性。

2、现行法律存在漏洞

出租车特许经营权质押权的另一设立方式是办理出质登记，但我国现行法律并未规定出租车特许经营权质押的登记机关。目前，笔者了解到深圳市、重庆市、贵阳市、武汉市、郑州市、南昌市已出台相关规定，明确出租车特许经营权质押登记机关。如武汉市出台的《客运出租汽车经营权质押出质登记管理暂行规定》，该规定第四条明确武汉市客运出租汽车管理处是出租车特许经营权质押出质登记的管理部门。

现行法律未规定出租车特许经营权质押的登记机关是其自身存在漏洞，不能因法律漏洞而让金融机构自行承担法律后果。且在此情形下，出租车运营的主管部门在金融机构出具函件（函件载明“已办妥质押登记并交金融机构保管”）上的盖章行为，可认定出租车运营的主管部门已知晓并认可该权利质押情况，有关利害关系人亦可通过该主管部门了解出租车特许经营权是否存在质押之情况。因此诉争的权利质押已具备合理的登记公示要件，质押已设立。在出租车特许经营权质押无法定或明文规定的正式出质登记机关的情况下，法院不能片面解读法条，从而认定主管部门在函件上盖章的行为非法定或正式的出质登记。

3、其他权利质押案例的借鉴

2015年11月26日，最高人民法院发布第11批指导性案例，该批指导性案例中的第53号案例争议焦点相类似。

第53号指导性案例的争议焦点二系污水处理项目收益权质权的公示问题，最高人民法院裁判要旨为：“对于污水处理项目收益权的质权公示问题，在《物权法》自2007年10月1日起施行后，因收益权已纳入该法第二百二十三条第六项的“应收账款”范畴，故应当在中国人民银行征信中心的应收账款质押登记公示系统进行出质登记，质权才能依法成立。由于本案的质押担保协议签订于2005年，在《物权法》施行之前，故不适用《物权法》关于应收账款的统一登记制度。因当时并未有统一的登记公示的规定，故参照当时公路收费权质押登记的规定，由其主管部门进行备案登记，有关利害关系人可通过其主管部门了解该收益权是否存在质押之情况，该权利即具备物权公示的效果。

本案中，长乐市建设局在《特许经营权质押担保协议》上盖章，且协议第七条明确约定“长乐市建设局同意为原告和福州市政公司办理质押登记出质登记手续”，故可认定讼争污水处理项目的主管部门已知晓并认可该权利质押情况，有关利害关系人亦可通过长乐市建设局查询了解讼争污水处理厂的有关权利质押的情况。因此，本案讼争的权利质押已具备公示之要件，质权已设立。”

该指导性案例的质押担保协议签订于《物权法》实施前，此时存有法律漏洞，故长乐市建设局在担保协议上盖章视为有效的公示要件。以此类推，出租车运营的主管部门在金融机构出具函件（函件载明“已办妥质押登记并交金融机构保管”）上的盖章行为，也系在《物权法》实施后，且此时仍未对出租车特许经营权质押登记的主管部门进行约定，故亦存有法律漏洞。参考该指导性案例的出质登记方式，亦可认定出租车运营的主管部门在函件上的盖章行为视为已知晓并认可该权利质押情况，有关利害关系人亦可通过该主管部门了解出租车特许经营权是否存在质押之情况。因此诉争的出租车特许经营权的权利质押已具备合理的登记公示要件，质押已设立。

4、结合我国物权登记统一规范的历史沿革问题，来看此次出租车经营权质押。

在我国物权法出台之前，房地物权登记行政分家管理的时代，金融市场大量以土地和房产为抵押、企业存货为质押的担保方式的案例中，也因为没有法律规定的统一登记机关，大量的房产土地抵押、企业存货质押的物权担保登记方式，都是以该担保物的所有权/使用权权利登记由哪个具体行政部门颁发（一级物权产生的行政部门），后续产生的担保物权（二级物权）亦由相同的行政部门在原所有权/ 使用权权利凭证上盖公章予以确认产生。直到后续物权法相关法律及相关管理规章制度予以明确后，才有了另外的法定统一登记机构。以此类推，市场和司法实践是承认这种法无明文规定的情形下，由一级物权权利产生的机关对后续产生的二级担保物权再次确认的操作模式。而出租车经营权质押仅仅是因为市场份额不如前面所述的土地、房产、存货质押多，就不承认其由一级物权产生的机关签章认可的方式产生担保物权登记公示效果，未免存在明显不合理情形。

综合上述四个角度，笔者建议在存量诉讼业务质押是否形成公示，质权是否合法成立，我们可以选择性的向诉争法院充分阐明金融机构的代理意见。

（二）对金融机构后续贷款业务的风险防控建议

1、关注地方性法律法规

出租车特许经营权质押的法定设立方式有两种，一是交付权利凭证，一是向法定机关进行出质登记。因现行法律没有规定出租汽车经营权质押登记的法定机关，若金融机构选择向法定机关进行出质登记的方式设立质权，须提前查询所在地政府出否出台相关规定明确出租车特许经营权质押的法定登记机关。如无相关规定的明确，则该设立方式存在不产生物权效力的风险。故金融机构应在进行发放贷款审核时，对笔者提及的情况予以重视，注意出租车特许经营权质权的设立是否存在符合法定设立的条件。

2、以出租车特许经营权的收益权进行质押

2015年11月26日，《人民法院报》刊载了法[2015]320号《最高人民法院关于发布第11批指导性案例的通知》。该批指导性案例中的第53号案例，明确特许经营权收益权可以作为应收账款进行出质登记。根据现行法律法规的规定，中国人民银行征信中心系应收账款出质登记的法定机关。收益权设定质押时，应当在中国人民银行征信中心的应收账款质押登记公示系统进行出质登记，其质权才能依法成立。

因此，以出租车特许经营权的收益权进行质押，不仅可以避免质押权的设立不符合法定方式的风险，还可以避免以特许经营权质押的质权实现时间过长的风险。

3、审慎操作经营权质押

金融机构接受出租车特许经营权质押担保贷款时，应进行严格的内部审批程序，严格审查是否存在挂靠关系、收益权中所产生的现金流是否对应贷款金额等。金融机构在对收益权进行出质登记后，还可为收益权设立专门的监管账户，将经营收益汇入该指定账户中。一旦发生法定或者约定的质权实现事由时，质权人即可请求就该特定账户内的款项优先受偿，从而保证质权的实现。

六、结语

目前市场情形下，出租车特许经营权质押已经属于非典型性担保方式。而裹挟着资本而来的网约车行业的快速发展，现阶段网约车行业已逐步由私家车共享向独立法人营运性质的转化，目前，市场上的网约车运营管理公司的运营模式大多是以融资租赁模式为主。

在此模式下，往往都是以车辆抵押这一担保方式向金融机构借款。在出租车高强度作业的情形下，金融机构既面临抵押物的价值不断下降的问题，又面临网约车现金流因涉及网约车平台、网约车运营管理公司、网约车司机三方实时清算而难以监管的问题。这亦要求金融机构在金融产品的设计中能够多注重实质性的敞口风险，对担保方式进行复合设计。

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