政府信息公开行政诉讼的受理

《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的一大亮点，就是规定了行政诉讼的救济途径。但受传统的行政诉讼理念所困，在受理问题上还存在一些认识上的误区，有必要对此加以厘清。

1、受理政府信息公开行政案件是否超出了法定的受案范围

有观点认为，法院受理与政府信息公开有关的行政案件，是基于行政机关的邀约，实际上超出了法定的受案范围。笔者认为，这种理解不准确。在我国行政诉讼法第十一条第一款所列举的可诉行政行为的种类中，确实找不到与政府信息公开案件相匹配的内容，但该条款并非受案范围的全部。行政诉讼法对受案范围的完整规定，是概括加列举再加排除，另还可通过具体法律法规补充。后者体现在第十一条第二款：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”如此规定，意在对受案范围循序渐进、逐步扩大，哪些扩大则取决于单行法的特别授权，《条例》就属于这种单行法。所以，受理政府信息公开行政案件，不仅是《条例》的规定，也是行政诉讼法的授权，并未超出法定的受案范围。

2、对条例第三十三条第二款中“具体行政行为”的理解

《条例》第三十三条第二款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”其中“具体行政行为”的表述是对行政诉讼法的沿用。按照传统理解，具体行政行为是指行政许可、行政处罚、行政强制等针对特定人和事直接引起权利义务法律效果的行为，但政府信息公开是一种非常特殊的行政活动，如果把它硬往“具体行政行为”里套，就会认为行政机关公开不公开政府信息，既不对申请人的权利产生影响，也没有给申请人增加义务，因而是不可诉的。

这些模糊认识有必要澄清。传统行政行为的方式是干预行政，即指干预人民权利，限制其自由或财产，或课以人民义务或负担，但随着国家职能的转变，积极主动地向人民提供最大的服务与照顾已成为国家首要任务。因此，服务行政(或称作给付行政)的理论体系应运而生。政府信息公开正是在服务行政的背景下出现的一种新的行政活动方式。党的十七大提出明确要求：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”温家宝总理在对建设服务型政府的内涵进行的界定中，“发布公共信息”就赫然在列。《条例》第一条在规定立法目的时也有这样的表述——“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。政府信息公开应属于服务行政或给付行政的一种。另外，从行政法律行为和行政事实行为的分类来看，前者是行政主体以实现某种特定的法律效果为目的而实施的行为，如行政处罚、行政许可、行政命令等等;后者指行政主体以不产生法律约束力而以影响或改变事实状态为目的实施的行为，其只导致事实上的后果，该后果可能是特定法律后果的条件。行政事实行为作为软性或柔性行政，非常切合有关行政主体和行政相对人之间关系的现代认识，其作用是促进合作、理解、接受，解决冲突，落实透明、基本权利保护和比例性等。它扮演着越来越重要的角色，不仅缘于行政事务的持续扩张与行政实务的发展，也基于国家和社会不断向给付行政与信息社会发展。政府信息公开行为被视为典型的行政事实行为。若墨守“无行政处分即无法律救济”的原则，事实行为将无法经由行政诉讼获得法律监督。但行政诉讼救济途径应随着行政行为模式的增加而扩张，在一些国家和地区，一般给付诉讼就是针对事实行为而设立的一种诉讼类型。

由以上分析可知，《条例》第三十三条第二款尽管照搬了行政诉讼法关于具体行政行为的表述，但其内涵和外延发生了重大变化，绝对不可按照传统的理解来对待对于政府信息公开行为的起诉。事实上，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》已经放弃对于具体行政行为概念进行界定的努力，而代之以笼统地使用“行政行为”的概念(其中包括行政事实行为)，以求扩大其内涵，进而拓展行政诉讼的受案范围，以适应行政活动方式的不断发展和丰富，满足公民日益增长的司法需求和司法实践的需要。最高人民法院2004年《关于规范行政案件案由的通知》所列举的行政行为种类达27种之多，而且包括了行政给付〉行政合同、行政允诺等行政处分以外的行为。

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