新破产立法与国企政策性破产的关系

在新破产法立法中，一个争议最大的社会政策问题就是原国务院规定的国企政策性破产制度应否继续保留。在国务院为国有企业破产试点工作而下发的《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（1994年，下称《通知》）和《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（1997年，下称《补充通知》）等文件中，对破产国企职工的失业救济、安置费用等问题，规定了一套与破产法基本原则不同的政策性破产制度，在司法实践中与依法破产构成两个不同的破产法实施体系，并由此产生在新破产法中对政策性破产是否保留的争议。政策性破产与依法破产的区别，关键是职工失业救济、安置费用等（破产法规定应予清偿的劳动债权除外）由谁承担。国务院《通知》及《补充通知》规定，安置破产企业职工的费用，首先从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付。破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工。不足支付的部分，从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。破产企业财产拍卖所得安置职工仍不足的，按照企业隶属关系，由同级人民政府负担。破产企业未参加养老保险、医疗保险社会统筹，或者养老保险、医疗保险社会统筹基金不足支付的，破产企业离退休职工的离退休费和医疗费也从破产财产中支付。据此，政策性破产是通过减少破产财产与分配将上述费用转嫁由债权人承担。而在依法破产时，上述费用由失业保险基金等社会保险基金中支付，或由各级政府承担。根据国有资产监督管理委员会的统计，截至2004年4月底，在约10年间，全国共安排国有企业政策性破产项目3377项，核销国有银行呆账和金融资产管理公司债权损失2238亿元，安置破产企业职工620万人，消灭亏损源1341亿元，中央财政累计拨付补助资金493亿元。而根据该委初步调查，各地仍约有2000家困难企业急需通过政策性破产退出市场。所以，该委主张在一段期间内继续实施国有企业政策性破产。政策性破产的确在优化国有经济结构、提高国有企业经济效益、解决部分国有企业职工的安置费用、维护社会稳定等方面起到一定作用，但因其存在违背破产法基本原则、损害债权人利益、违反担保法等问题，在新破产法立法中引起一些立法者尤其是债权人方面的强烈反对，坚决主张废除。不过，在本次提交全国人大常委会审议的破产法草案中体现出其倾向性意见，即在国务院规定的期限和范围内保留有关政策性破产的适用。笔者认为，所谓政策性破产，其实质更接近于行政关闭程序，只是借破产法之名义行之，并利用破产法中“破产程序终结后，未得到清偿的债权不再清偿”的规定，免除了关闭企业的债务责任。它是计划经济残余影响的产物，与市场经济下的破产制度难寻共同之处。政策性破产主要存在以下问题：一、与破产法立法宗旨不符破产法的立法宗旨，是在债务人丧失清偿能力时，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序。而政策性破产所强调的是解决政府面临的国有企业困难，解决失业职工的救济安置问题，维护社会稳定。两者差异甚大。取消政策性破产，绝不是说对破产企业职工的权益不予保护，相反，新破产法对职工劳动债权给予了较之现行立法更为充分的保护。但破产与社会救济毕竟是不同的法律关系，实行的是不同的原则。失业职工救济制度并不是破产法的组成部分，它属于社会保障法的调整范围，所以不能规定在破产法中。破产法不具备解决社会救济问题的功能，硬让它承担的结果，必然会造成在救济安置失业职工与保护债权人和债务人的合法权益之间的冲突，进而导致行政权力侵蚀司法权力，损害债权人的合法利益。二、违反担保法等法律法规第一，国务院两通知规定，破产企业的土地使用权及其他财产，即使已设置抵押等担保物权，其变卖所得也要优先用于破产企业职工安置，而不清偿抵押权人。这是违背担保法的，不仅存在行政法规越权问题，而且将使债权人实际上没有任何办法可以保障债权的安全，对市场经济秩序会产生危险的破坏作用。