国家不负行政赔偿责任的行为

尽管各国关于行政机关不负赔偿责任的规定有很多差异，即使同一国家前后法律规定和判例也不一样，但一般来说，对以国家名义实施的国防、外交行为，行政机关制定规则条例行为、军事行为及法律已有规定的国营公用企业事业行为等，国家不负赔偿责任。即使可以赔偿，也不适用于国家赔偿法，而适用特别法。1.国家行为又称政府行为、统治行为。指行政机关以国家名义实施的，与国家重大政治、军事和安全有关的行为，如宣战、媾和、备战、战争动员等国防行为，建交、断交、批准、缔约参加退出国际条约协定等外交行为，因公共安全采取紧急卫生、经济、军事等措施的行为(宣布戒严、重大防治救灾行为、抗传染病措施等重大的公益行为)，国家重大建设项目的调整、重要行政区划变动、调整工资、物价等重大经济政府行为。国家行为是最高国家行政机关实施的具有高度政治性的行为，一般不受法院司法审查。各国均承认对统治行为，国家不负赔偿责任，但对国家行为的范围，理解并不完全一致。在法国，统治行为范围较广，凡属政治领域内的法律争议，机构之间的行为均包含在内，英国则以对外关系为限，德国以属于宪法领域内的国家指导为限。①国家行为免责有两方面的原因，一是国家行为事关国家主权和公共利益，通过法律加以适当保障是必要的，有利于保障行政权正常有效行使。二是传统上"国家主权"观念和国家豁免原则的影响。随着民主政治的发展，过于宽泛的国家行为招致许多批评，很多国家通过判例和立法开始对政府行为不负责任创设一些例外。2.行政立法行为很少有国家在法律中明确规定，对国家立法行为造成的损害不负赔偿责任，但在判例和习惯上均将立法行为排除在赔偿范围之外。如美国惯例上，国家对上下议院立法行为造成的损害不负赔偿责任②。在法国，国家对立法职能造成的损害承担赔偿责任以法律有明确规定为前提，如果法律未作规定，国家不负赔偿责任，这是法国的传统原则。从众多国家的法制传统看，国家对议会立法职能原则上不负偿赔责任，只有在法律已明确规定时才可能发生赔偿问题。既然国家对立法行为造成损害不予赔偿的原则并不是绝对的，那么，说明国家在有些情况下对立法是可以赔偿的。国家对立法行为予以赔偿的特殊条件是：首先，该项立法行为已被确认为违宪或违法;其次，立法行为造成的损害对象是特定的，而不是普遍的;再次，立法中并没有排除赔偿的可能性;最后，在国家无过错时，损害必须达到相当严重的程度，受害人才能由于制定法律而遭受损害请求赔偿。同时还应当明确，国家为了保护重大利益而制定的法律，不负赔偿责任，如制止物价上涨、保护公共卫生、应付紧急状态的法律，国家对此不负赔偿责任。符合以上条件的立法是可以赔偿的，特别是行政机关制定法规、规章、决定、命令等行政立法行为，在给相对人造成损害后，国家应当予以赔偿。在我国，除立法行为能否赔偿外，还存在一个对抽象行政行为可否赔偿的问题。对此理论界还有争议，目前普遍的观点是：根据行政诉讼法，抽象行政行为不能被直接起诉，即使该行为违法，如果发生使相对人合法权益造成损失的现实后果，也要通过具体行政行为实施，所以完全可通过起诉具体行政行为提起赔偿诉讼，不必诉抽象行政行为。对此，我认为不无商榷之处。首先，国家赔偿诉讼并不完全等同于行政诉讼，用行政诉讼的受案范围限制国家赔偿诉讼范围是不恰当的。也就是说，只要行政机关的执行职务行为造成相对人损害并构成国家赔偿责任，即使是行政诉讼中不能被起诉的抽象行政行为也完全可以成为赔偿诉讼的标的。其次，抽象行政行为侵犯相对人权益的现象是普遍的，与具体行政行为并无多少区别。如果把抽象行政行为排除在赔偿诉讼之外，就可能出现行政机关借此规避法律，采用抽象行为实施违法的现象。