【案例研究】道路行政机关不因养护工作外包而免除道路障碍物致人损害之责

裁判要旨

道路障碍物致人损害，道路行政机关即便通过购买公共服务等方式将道路养护工作交由社会组织具体实施，亦无法免除其对道路安全通行的管理责任，在无法举证证明尽到充分合理注意义务的情况下，应承担相应的侵权责任。

案  情

2016年11月5日，被告刘某驾驶小货车（原告张某乘坐于副驾驶位置）行驶至某路段时，该路面右侧设置有一处水泥墩，且该水泥墩的一角露出了右侧马路牙子及右侧道路标线。因天气有雾，被告刘某驾驶的车辆与该水泥墩相撞，事故造成被告刘某及乘车人原告张某受伤、车辆右前部损坏。此事故经交通队处理，认定被告刘某负事故全部责任。事发后，原告张某被急救送往医院进行了治疗，由此给其造成了医疗费、住院伙食补助费等损失。

经查，被告某路政局根据政企分开的原则，与被告某道路养护公司签订了道路养护协议，双方在协议中约定该道路养护公司负责道路的日常巡查和保养，以保障道路的安全畅通。

张某诉至法院，请求判令被告连带赔偿原告医疗费120687.2元、住院伙食补助费4720元、误工费72000元、护理费3万元、营养费9000元、残疾赔偿金171825元、被扶养人生活费117637.2元、精神损害抚慰金15000元、交通费2000元、鉴定费4350元。

裁  判

北京市大兴区人民法院经审理认为，关于赔偿主体的问题，此事故系车辆碰撞了路面障碍物造成乘车人损伤，作为车辆驾驶人的被告刘某未尽到充分注意义务，理应承担本案中的大部分赔偿责任；同时，涉案公路已经实际投入使用，被告某路政局作为负责路政具体管理工作的行政机关，对于道路上堆放的水泥墩并未采取相关的安全防范措施，此情形的存在与本起事故的发生具有一定的关联，被告某路政局亦应对原告张某的合理损失承担一定赔偿责任。法院综合事发经过、路面状况等因素，确认被告刘某一方承担事故80%的赔偿责任，被告某路政局一方承担事故20%的赔偿责任。遂判决：被告刘某、被告某运输公司等连带赔偿原告张某各项损失共计258139.62元；被告某路政局、被告某道路养护公司连带赔偿原告张某各项损失共计64534.91元；驳回原告张某的其他诉讼请求。

一审宣判后，被告某路政局提出上诉。北京市第二中级人民法院经审理认为，被告刘某未能保证安全驾驶是事故发生的主要原因，涉案水泥墩不规则放置、占道妨碍通行也是事故发生的原因之一；被告某路政局对于事故所涉路段具有路政方面的管理职责，其未尽到法定的管理义务，应承担一定的赔偿责任，故判决：驳回上诉，维持原判。

评  析

1.道路障碍物导致交通事故造成损害，道路管理者未尽到充分管理义务的，应当承担相应的赔偿责任。对于道路管理者的判断，应该结合具体的案情以及相应的法律规定。公路法第四十三条规定：“各级地方人民政府应当采取措施，加强对公路的保护。县级以上地方人民政府交通主管部门应当认真履行职责，依法做好公路保护工作，并努力采用科学的管理方法和先进的技术手段，提高公路管理水平，逐步完善公路服务设施，保障公路的完好、安全和畅通。”在我国，道路管理者往往是公路局等国家机关，但与此同时，我国城市管理体制存在很大差异，在某些情况下，城市环卫部分独立从事环卫工作，也可以被认定为道路管理者。

《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十条明确：道路管理者不能证明已按照法律、法规、规章、国家标准、行业标准或者地方标准尽到清理、防护、警示等义务的，应当承担相应的赔偿责任。在本起交通事故中，从损害发生的原因力来看，道路管理者对于道路负有清理、防护等法定职责，未尽到充分合理注意义务，疏于照管未能及时排除堆放物，系事故发生的原因之一，系一种消极的不作为，理应承担与其原因力相对应的过错责任。

2.行政机关通过购买公共服务等方式将法定职责范围内的具体事项交由社会组织来实施，并不能免除其应当承担的侵权责任。推进政府购买公共服务，既是创新公共服务供给方式、提高公共服务供给质量和供给效率的重大举措，同时也是政府简政放权的重要组成部分。在通过购买公共服务转变管理方式的大趋势之下，一些行政机关产生了法律认识上的误区，误认为已通过外包服务交由社会组织具体提供的产品或服务出现问题，自身不应再承担侵权等责任。从法律关系的角度来看，行政机关通过签订协议的方式将法定职责范围内的具体事项交由社会组织完成，此系其履行法定职责的方式方法，即使双方之间明确约定此后因提供的产品或服务产生的侵权责任由社会组织承担，该约定系合同行为，在合法有效的前提下亦仅约束合同双方主体。而侵权责任系法定责任，在满足责任构成要件的情况下即负有相应的侵权责任。

现阶段，全社会公共需求全面快速增长，在政府购买公共服务向纵深发展的新时代，基层行政机关应避免出现“外包服务一劳永逸”的不良倾向。本案中的某路政局虽就道路养护作业与被告某道路养护公司签订了养护协议，但自身肩负的保障道路安全良好运行的管理职责没有消除，某路政局在通过完善招投标程序确定最优养护企业的前提下，应兼采不定期抽查及日常定期巡查等多项管理模式，并通过引进第三方评估机制等进一步优化对道路安全保障的管理职责，以降低管理不到位而产生侵权赔偿责任的法律风险。

本案案号：(2017)京0115民初6063号，(2017)京02民终11233号

案例编写人：北京市大兴区人民法院  赵  志  樊振国

本文来源：最高人民法院司法案例研究院