征地拆迁中发生纠纷究竟应该提起民事诉讼还是行政诉讼？

关于这一问题，律师认为有一点是明确的，即征地拆迁属政府实施的行政行为。此在理论上没有争议，在法律上，我们只举一点予以例示。《全国人大常委会关于《中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释》村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：……(四)土地征用补偿费用的管理;亦即法律将“土地征用补偿费用的管理”定性为行政管理工作。因而我们说征地拆迁属于政府的行政行为。

　　司法实践也多持此种看法。

　　在邸诚房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案民事裁定书((2016)辽0103民6824号)中，法院认为：起诉人邸诚与沈河征收办、张兴菊的纠纷是被征收人与行政机关、其他被征收人因强制征收及补偿引起的，起诉人与沈河征收办不是民法意义上的平等主体，而是行政相对人与行政机关的关系，因而起诉人邸诚与沈河征收办、张兴菊的纠纷应通过行政诉讼程序解决。故起诉人的起诉不符合起诉条件，本院不予受理。

　　在刘福顺与温岭市住房和城乡建设规划局房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案一审民事裁定书((2016)1081民初1321号)中，法院认为根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第(四)项的规定，起诉必须属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。现原告起诉要求被告支付宅基地的安置、补偿费用，系因集体土地上房屋征迁协议而引发，属于行政协议，由此发生的纠纷作为行政案件受理。故本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，当事人可根据行政诉讼法的有关规定，另行提起行政诉讼。

　　可以说法院的做法是严格依照法律规定的。《行政诉讼法》第十二条关于行政诉讼受案范围的规定第十二项“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，明确将“土地房屋征收补偿协议”争议划归行政诉讼管辖。《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》(法释[2005]9号，以下简称《批复》)也明确规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。

　　这应当不成为一个问题，但司法实践却也有不同做法。

　　在泰安市泰山区上高街道办事处桑家疃村村民委员会、刘令田房屋拆迁安置补偿合同纠纷中，二审法院认可了被上诉人与上诉人所签订的房屋拆迁安置补偿协议的效力，认为协议签订后，被上诉人已经按约定履行了合同义务，上诉人亦应按照协议履行约定义务，因此，一审判决上诉人按照涉案房屋拆迁安置补偿协议的约定对被上诉人进行安置补偿，符合双方合同的约定及相关法律规定，并依照《中华人民共和国民事诉讼法》作出了(2015)泰民一终字第1066号民事判决书。此案中“泰安市泰山区上高街道办事处桑家疃村村民委员会”从事的是拆迁行为，属于行政管理，但法院实际上将安置补偿合同纠纷定性为民事纠纷进行处理。

　　在尹琪琳与南京市雨花台区房屋拆迁安置办公室房屋拆迁安置补偿合同纠纷中也是这样。法院认为涉案拆迁补偿安置协议系双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的效力性禁止性规定，合法有效，对双方当事人均有法律约束力，双方当事人应当按照约定全面履行自己的义务。现雨花台拆迁办不能向尹琪琳提供该拆迁安置房，应当承担全部赔偿责任。法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定作出了(2016)苏01民终10586号二审民事判决书。房屋拆迁安置办公室显然属于从事行政管理工作的主体，但法院仍将其与行政相对人签订的拆迁安置补偿合同认定为民事合同，甚至援引了《合同法》中格式合同相关规则认定雨花台拆迁办应当承担未提示、说明的不利后果。而我们知道，《合同法》上的合同，外延上仅指民法上的民事合同，不包括行政合同、劳动合同或者国家之间签订的双边、多边合同。

　　司法实践不同的做法值得我们去深入思考。在笔者看来，将拆迁安置补偿合同纠纷认定为民事纠纷有其现实原因。有观点认为，征地拆迁属于行政行为没错，但并不代表征地拆迁中就没有民事活动的存在余地。其中，拆迁安置补偿合同就是典型的民事合同。《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)第二十五条：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”第二十六条：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”这里区分了“补偿协议”与“补偿决定”，前者可以依法提起“诉讼”，后者可以依法提起“行政诉讼”。这种区分是有意义的，既然法律未像限定补偿决定纠纷诉讼类型那样限定补偿协议，对后者提起民事诉讼也是无可厚非的。此外，拆迁安置补偿协议的签订主体处于平等性地位，双方平等沟通，行政主体不能采取强制方式迫使相对人签订协议。在这里行政机关的行政性、强制性并不能发挥作用，合同主体的平等性符合民事合同的根本特征。将拆迁安置补偿协议定性为民事合同更有利于保护行政相对人的权益。上述分析不无道理。然而笔者认为，虽然《条例》未明确基于补偿协议纠纷提起的诉讼类型，但《行政诉讼法》、《批复》对此予以明确规定。无论基于何种理由，都不应当突破法律的明确规定。征地拆迁纠纷或者拆迁安置补偿合同纠纷属于行政纠纷应属无疑。