论环境使用权交易制度

在环境保护制度中，有一项被称之为“环境保护的刺激”的制度，这一制度开始时主要包括“污染者负担”、国家环境保护的财政补贴、低息或无息贷款、价格优惠、税收优惠等行政措施[1]，到后来，逐步发展为市场化的经济手段的运用，如资源的有偿使用、环境保护合同[2]、排污交易制度等等。在国际上于1998年在美国芝加哥股市开始了“减少温室气体”的证券交易，出现了所谓世界环境服务市场[3].这些都表明，环境保护中的经济手段得到了广泛的运用，环境资源“服务”交易也已成为世界范围内的环境保护新热点。但是，仔细考察人们常用的“环境保护的经济手段”，却发现它不是一个法律的概念，尤其不是一项法律制度，正因如此，在我们现有的教科书中很难用一个规范化的制度来表述它的内容，只好借用环境科学或经济学的表达方式。实际上，我以为，所谓“环境保护的经济手段”无非是两类制度的综合：即政府财政收支制度和环境使用权交易制度，前者为典型的公法手段，后者为私法手段。在此，仅检讨环境使用权交易制度。

一、环境使用权交易制度的起源

环境使用权交易制度起源于美国，这一制度在我国有学者称为“排污交易[4]”。它一直被认为是一项法律化的经济手段，其产生经历了由单项制度到综合性制度的发展过程。

排污交易制度在美国的建立，缘于美国各界对完全采取行政措施的环境保护法的不满，其主要意见为：（1）环保法对技术改革缺乏刺激作用；（2）环境管理体制对经济增长和变化缺乏灵活性；（3）在执行环境质量标准中，直接或间接地忽视了经济效益；（4）国家环保局对点源的控制过于严格和细致；（5）在制定技术基本规范中，国家环保局对技术问题插手过多[5].

这些问题表明现行管理体制存在弊端，必须寻求建立在既定的环境目标和过去工作的基础上的管理政策和体制的改革方案。这种改革将使环境政策和管理体制转向市场化的手段，即建立排污交易运行系统。

1986年11月18日，美国政府签发了国家环保局《排污交易政策总结报告书》，并于1986年12月4日正式颁布。这份报告全面阐述了排污交易政策及一般原则，并取代了1979年颁发的“泡泡政策[6]”，成为美国国家环保局在清洁空气法下指导“泡泡”削减污染物的主要依据。该制度由四个部分组成，它们是泡泡、总量控制、排污补偿和排污削减使用的银行贮存。

1.泡泡

即将一个工厂的多个排放点、一个公司下属的多个工厂或一个特定区域内的工厂群视为一个“泡泡”。在泡泡内部，允许一些污染源增加排放，而其他污染源则要更多地削减以抵销排放量的增加。泡泡必须将泡泡内部的污染物削减到所规定的基准排放水平以上。在非达标地区，国家环保局要求只有在此基准排放水平再多削减20%的前提下，才能批准组合泡泡和实行排污交易。

2.总量控制

在泡泡内部实行污染物排放总量控制，并根据国家有关政策和法规，确定泡泡内污染物排放总量的控制标准或污染物的削减总量。在达到允许的排放总量的前提下，泡泡可以按照实际的技术经济条件，决定内部各个污染源的排放水平和削减水平。在泡泡内实行总量控制，可以充分发挥企业治理污染的积极性，因为它可使工厂企业（而不是政府管理部门）决定如何达到削减目标，从而避免了控制费用高的污染源的过度削减，减少污染控制的总费用。

3.排污补偿

在非达标区，新扩改的项目，必须取得相应的排污削减量以“抵销”或补偿它们本身的排放，这种排污削减量可以在本厂、本公司内部或在泡泡内调剂，也可以通过许可证交易市场或贮存排污削减信用的银行购买。这一政策在保证大气质量标准的实现和维护的同时，允许非达标地区的工业继续得到发展。