行政复议证明责任怎么分担

对于如何妥善处理该案，办案人员分别持有以下两种的观点：

第一种观点：自复议机构收到申请之日起五个工作日内不予补正的，视为没有收到申请，将材料退回申请代理人并说明理由。

第二种观点：应依照《行政复议法》第十七条规定，做出不予受理决定，并书面告知申请代理人。

笔者赞成第二种观点。如何处理该案，应当弄清三个问题：

第一、行政复议证明责任的分担问题

一般地讲，解决当事人间的民事争议，应遵循“谁主张、谁举证”的原则。而在行政复议或者行政诉讼中，公认的举证原则是“举证责任倒置”，即行政机关应对其行为的合法性、合理性予以举证。这是不是说申请人就没有举证责任呢?当然不是。无论是从情理上。还是从法律规定上，申请人均应当承担适当的举证责任。行政复议申请能被受理，根据《行政复议法》规定应当满足以下条件：1、属于复议范围;2、在规定的复议期限内;3、受理机关有复议管辖权;4申请人没有提起诉讼，或者未向其他有管辖权的复议机关提出复议申请;5、申请人资格符合法律规定;6、有明确的复议请求。据此，所谓“适当”的举证责任。就是指申请人应对其申请是否满足上述六项条件分别举证，尽可能证明其复议申请成立。如果申请人不能证明或者拒绝证明复议申请符合法律规定的条件，则将要承担举证不能的法律后果。本案中，第一种观点是基于对“举证责任倒置”在一般意义上的认识，而忽略了申请人的适当举证责任。本案中某公司拒不提供有关证明，使复议机关无法做出申请人“适格”的判断，应当承担不利的法律后果，即复议申请将做不予受理处理。

第二、行政复议机构的形式审查责任问题

根据《行政复议法》第三条、第十七条规定，负责复议工作的法制机构负有接受行政复议申请，并在法定的五个工作日内进行形式审查即初审的责任。这一点是非常明确的。但是，具体到形式审查的内容到底包括哪些方面，法律没有明确规定，不同的办案人员也存在不同的理解和认识。《行政复议法》第二章规定了复议范围，第三章规定了管辖权限划分、复议期限、复议的限制等，但该法对于申请的资格、申请文书的完备等两项没有明确。那是否就意味着法制机构可以不审查或者审查后可以对这两项做出任意处理呢?本人认为，申请人资格在原来的《行政复议条例》中有明确规定，但《行政复议法》仅作了原则性的规定。按照一般的认识，如果申请人不适格或者说申请书中没有明确的请求，即便是其他方面均符合《行政复议法》规定，也不能判断该复议申请成立。所以，法制机构的形式审查内容不能仅限于复议的范围、管辖权限、复议期限、复议的限制等四个方面，而是应当对申请行政复议的六项条件均进行审查。该六项条件在前面已经讨论，不再赘述。可见本案当中，法制机构要求甲请人及委托代理人提供身份等证明文件，是符合法律规定的精神而且也是必要的。

第三、受理与不受的界限问题

对具体的行政复议案件，经过形式审查之后，复议机构应当做出必要的判断，建议复议机关做出处理决定。根据《行政复议法》第十七条规定，复议机关对经过形式审查的复议申请，有三种处理方式：一是受理，二是决定不予受理，三是告知向有关行政复议机关提出。依此前所述进行分析：首先，符合“六项条件”的则应受理。按照法律规定，复议机关受理复议申请的不需要向申请人送达通知，而且是自法制机构收到申请之日起即为受理。当然，一般情况下，大多数的复议机关均向申请人送达了受理通知书。其次，对于符合除管辖权以外的全部或部分条件的申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出，而且告知期限也应当在五个工作日内。至于告知的形式法律没有明确规定，可以是口头的，也可以是书面的。再次，在满足“管辖权”条件的情况下，凡有不符合其他五项条件之一的申请，且申请人已穷尽其举证责任仍不能使其申请均符合“六项条件”，或者怠于举证的，复议机关应当决定不予受理。

可见，本案中所谓“视为没有收到申请”的做法是不够妥当的。实践当中，法制机构对于类似于申请人不提交身份证明、已提起行政诉讼或者向其他有权机关提出复议的申请，普遍的做法是退回申请人。从法律角度来看，这种做法是不规范的。