《法官惩戒工作程序规定（试行）》的理解与适用

日前，最高人民法院印发《法官惩戒工作程序规定（试行）》（以下简称《程序规定》），明确规定了法官惩戒工作的管辖、受理、调查、听证、审议和处理等程序。《程序规定》的出台，对深化司法体制改革，确保审判权依法公正行使，构建新型制约监督机制，维护法官依法公正履职具有十分重要的意义。为便于理解和适用，现就《程序规定》制定背景、起草过程、主要内容和工作思路解读如下。

一、《程序规定》制定背景和起草过程

2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验”。为贯彻落实党的十八届四中全会精神和党中央关于深化司法体制改革的决策部署，建立健全符合司法规律的审判权力运行机制，优化审判资源配置，明确审判组织权限，落实办案责任制，确保法官依法独立公正履行审判职责，中央先后印发《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》《保护司法人员依法履行法定职责规定》《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》《关于政法领域全面深化改革的实施意见》等文件，对法官惩戒的相关问题作出规定。最高人民法院先后印发《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》等文件，对建立法官惩戒制度、追究法官违法审判责任提出明确要求，但未形成相对完整的法官惩戒工作程序性规则，亟须出台系统的规范性文件指导全国法院开展法官惩戒工作。为扎实推动法官惩戒工作落地落实，最高人民法院在经过认真调研、借鉴相关工作经验、广泛征求意见的基础上，根据法官法等法律规定和中央有关司法改革精神，结合人民法院工作实际，草拟了规范全国法院开展法官惩戒工作的《程序规定》稿，先后征求了全国人大法工委、中央纪委国家监委、中央组织部、最高人民检察院等中央有关单位和法院系统的意见建议，根据征求到的意见多次对《程序规定》稿进行修改完善，经最高人民法院党组和中央司法改革领导小组会议审议通过，并报经中央政法委审核同意，最高人民法院于2021年12月14日将《程序规定》印发全国法院执行。

二、《程序规定》的主要内容

《程序规定》共七章四十四条，包括总则、职责和任务、管辖和回避、受理和调查、听证和审议、处理和救济、附则。主要内容如下：（一）关于惩戒事由、主体和对象1.惩戒事由。依据法官法的规定，《程序规定》第四条对法官惩戒的事由作出明确，即法官在履行审判职责过程中，故意违反法律法规办理案件，或者因重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果，需要予以惩戒的，依照本规定办理。同时，《程序规定》第四十条规定：“本规定适用于人民法院履行主体责任，对法官涉嫌违反审判职责的行为进行调查和惩戒。”也就是说，《程序规定》仅对法官涉嫌违反审判职责的行为启动惩戒程序，法官违反审判职责以外的其他违纪违法行为，则依据法律及有关纪律规定办理。2.惩戒主体。依据“两高”印发的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》中法官惩戒工作由人民法院与法官惩戒委员会分工负责的规定，《程序规定》第六条规定，人民法院按照干部管理权限对法官涉嫌违反审判职责行为进行调查核实，根据法官惩戒委员会的审查意见，依照有关规定作出是否予以惩戒的决定，并给予相应处理。法官惩戒委员会根据人民法院调查的情况，负责从专业角度审查认定法官是否存在法官法第四十六条第四项、第五项规定的违反审判职责的行为，提出构成故意违反职责、存在重大过失、存在一般过失或者没有违反职责等审查意见。3.惩戒对象。《程序规定》第四十二条规定，本规定所称法官，是指按照法官法选任并实行员额制管理的法官。也就是说，法官惩戒的对象限于实行法官员额制后进入员额的法官，司法辅助人员以及其他工作人员不属于法官惩戒的对象。人民法院负有监督管理职责的人员因故意或者重大过失，怠于行使或者不正当行使审判监督权和审判管理权导致裁判错误并造成严重后果，应当承担监督管理责任的，依照干部管理的有关规定和程序追究其监督管理责任，即院庭长因监督管理责任造成裁判错误的，也不适用法官惩戒程序。此外，若法官在违反审判职责的同时，亦存在其他违纪违法行为的，只对违法审判的行为启动法官惩戒程序，对其他行为不适用法官惩戒程序。对违反审判职责行为经惩戒委员会审议，应当予以追责的，可与其他违纪违法行为一并处理，也可以分开处理。造成错案的原因既有法官违法审判的原因，也有院庭长监督管理不当等原因的，只对违反审判职责的法官启动法官惩戒程序追责，对其他人依据其他的法律法规追责。（二）关于管辖对象、线索受理和调查主体1.管辖对象。征求意见中，有单位建议对干部管理权限不在本院的法官涉嫌违反审判职责的，应由上级人民法院进行调查。研究认为，根据党中央关于纪检监察体制改革文件精神，以及有关法律规定和党内法规，对于党员、干部违纪和职务违法行为的立案调查管辖划分，核心在于干部管理权限，并实行分级负责制，法官惩戒工作也需遵循此原则，应严格按照干部管理权限设定各级人民法院的管辖对象。故《程序规定》第十二条规定，各级人民法院按照干部管理权限，对本院法官违反审判职责的行为进行调查和惩戒。《程序规定》第十三条规定，最高人民法院法官惩戒委员会负责审查最高人民法院提请审议的法官是否具有违反审判职责的行为，并提出审查意见。省、自治区、直辖市法官惩戒委员会负责审查高级人民法院提请审议的法官是否具有违反审判职责的行为，并提出审查意见。2.线索受理。征求意见中，有单位建议明确线索受理系由人民法院内设机关纪委还是承担督察工作的部门负责，以便于实际操作。研究认为，人民法院内设机关纪委和承担督察工作的部门作为党组落实主体责任的重要部门，在法官涉嫌违反审判职责问题的线索受理上应共同承担，故《程序规定》第十六条规定，各级人民法院机关纪委或承担督察工作的部门按照干部管理权限受理反映法官违反审判职责问题的举报、投诉，以及有关单位、部门移交的相关问题线索。人民法院在审判监督管理工作中，发现法官可能存在违反审判职责的行为，需要追究违法审判责任的，由办案部门或承担审判管理工作的部门对案件是否存在裁判错误提出初步意见，报请院长批准后移送机关纪委或者承担督察工作的部门审查。3.调查主体。征求意见中，有单位建议明确法官惩戒工作的调查主体，即是由法院内设机关纪委还是承担督察工作的部门进行调查。研究认为，依据公务员法、政务处分法、人民法院组织法、法官法等相关法律，人民法院作为任免单位和管理机关，可以对本院法官违规违纪问题开展调查。同时，考虑到各级法院内设机构设置的实际情况，对法官惩戒工作的调查主体进行了明确，即当事法官所在法院设有机关纪委，则由机关纪委承担；当事法官所在法院未设机关纪委，则由承担督察工作的部门负责调查。据此，《程序规定》第十七条规定，人民法院机关纪委或承担督察工作的部门经初步核实，认为有关法官可能存在违反审判职责的行为，需要予以惩戒的，应当报请院长批准后立案，并组织调查。（三）关于调查后的处理、提请审议和补充调查程序1.调查后的处理程序。根据调查情况，《程序规定》第二十一条规定了三种处理方式：一是没有证据证明当事法官存在违反审判职责行为的，应当撤销案件，并通知当事法官，必要时可在一定范围内予以澄清；二是当事法官存在违反审判职责行为，但情节较轻无需给予惩戒处理的，由相关部门进行提醒谈话、批评教育、责令检查，或者予以诫勉；三是当事法官存在违反审判职责行为，需要惩戒的，人民法院调查部门应将审查报告移送本院承担督察工作的部门，由承担督察工作的部门制作提请审议意见书，报院长审批后，按照程序提请法官惩戒委员会审议。2.提请审议程序。鉴于法官惩戒委员会仅在最高人民法院和省一级设立，与四级人民法院并非完全对应，故《程序规定》第二十二条规定，最高人民法院法官违反审判职责的，由最高人民法院提请最高人民法院法官惩戒委员会审议；高级人民法院法官违反审判职责的，由高级人民法院提请省、自治区、直辖市法官惩戒委员会审议；中级人民法院、基层人民法院和专门人民法院法官违反审判职责的，层报高级人民法院提请省、自治区、直辖市法官惩戒委员会审议。上级人民法院认为下级人民法院提请审议的事项不符合相关要求的，可以要求下级人民法院补充完善，或者将提请审议的材料退回下级人民法院。3.补充调查程序。为保障惩戒案件的质量，《程序规定》第二十九条对补充调查程序进行了规定，即法官惩戒委员会认为惩戒事项需要补充调查的，可以要求相关人民法院补充调查。相关人民法院也可以申请补充调查。人民法院应当在一个月内补充调查完毕，补充调查以二次为限。《程序规定》第三十条规定，人民法院补充调查后，认为应当进行惩戒的，应重新提请法官惩戒委员会审议。（四）关于听证、审议和异议审查程序1.听证程序。为保护法官依法履行审判职责，根据中央文件精神，《程序规定》第二十五条规定，法官惩戒委员会审议惩戒事项时，应当组织听证。当事法官对人民法院调查认定的事实、证据和提请审议意见没有异议，明确表示不参加听证或无故缺席的，可直接进行审议。因特殊情况，惩戒委员会主任可以决定延期听证。《程序规定》第二十六条规定，听证由法官惩戒委员会主任主持，或者由主任委托副主任或其他委员主持。同时，该条明确了听证开始、申请回避、举证质证、个别询问、发表意见、最后陈述等具体听证程序。2.审议程序。为增强惩戒工作的权威性，《程序规定》第二十四条规定，法官惩戒委员会审议惩戒事项，应当有全体委员五分之四以上出席方可召开。《程序规定》第二十七条规定，法官惩戒委员会应当在听证后进行审议，并提出审查意见。审议时，法官惩戒委员会委员应当对证据采信、事实认定、法律法规适用等进行充分讨论，并根据听证的情况独立发表意见。发表意见按照委员、副主任、主任的先后顺序进行。《程序规定》第二十八条规定，法官惩戒委员会审议惩戒事项，须经全体委员三分之二以上多数通过，对当事法官是否构成违反审判职责提出审查意见。经审议，未能形成三分之二以上多数意见的，由人民法院根据审议情况进行补充调查后重新提请审议，或者撤回提请审议事项。3.异议审查程序。为充分发挥惩戒工作保护当事法官的功能效用，《程序规定》第三十一条规定，法官惩戒委员会的审查意见应当书面送达当事法官和相关人民法院。当事法官对审查意见有异议的，可以自收到审查意见书之日起十日内以书面形式通过承担督察工作的部门向法官惩戒委员会提出。《程序规定》第三十二条规定，当事法官对审查意见提出异议的，法官惩戒委员会应当对异议及其理由进行审议，并作出书面决定：认为异议成立的，决定变更原审查意见，作出新的审查意见；认为异议不成立的，决定维持原审查意见。异议审查决定应当书面回复当事法官。（五）关于惩戒决定程序《程序规定》第三十四条对惩戒决定程序进行了规定，即法官惩戒委员会经审议，认定法官存在故意违反审判职责行为，或者存在重大过失导致案件错误并造成严重后果，应当予以惩戒的，由人民法院根据干部管理权限作出惩戒决定：给予停职、延期晋升、调离审判执行岗位、退出员额、免职、责令辞职等组织处理；按照公务员法、公职人员政务处分法、法官法、《人民法院工作人员处分条例》等法律规定给予处分。同时明确，上述惩戒方式，可以单独使用，也可以同时使用。（六）关于当事法官的权利保障为充分保障当事法官在法官惩戒工作中的各项权利，《程序规定》以列举方式进行了明确。《程序规定》第三条规定，法官依法履行审判职责受法律保护。非因法定事由，非经法定程序，不受追究。第二十条规定，人民法院对法官涉嫌违反审判职责行为进行调查的过程中，当事法官享有知情、申请回避、陈述、举证和辩解的权利。调查人员应当如实记录当事法官的陈述、辩解和举证。第二十三条规定，法官惩戒委员会受理惩戒事项后，相关人民法院承担督察工作的部门应当在受理后五日内将提请审议意见书送达当事法官，并告知当事法官有权查阅、摘抄、复制相关案卷材料及证据，有陈述、举证、辩解和申请回避等权利。第三十六条规定，当事法官对惩戒决定不服的，可以自知道惩戒决定之日起三十日内向作出决定的人民法院申请复核。当事法官对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内向上一级人民法院提出申诉；也可以不经复核，自知道惩戒决定之日起三十日内直接提出申诉。第三十八条规定，上一级人民法院经审查，认定惩戒决定有错误的，作出惩戒决定的人民法院应当及时予以纠正。（七）关于法官惩戒委员会的设置1.惩戒委员会的设置方式。征求意见中，有单位建议惩戒委员会应分别由中央和省级党委政法委牵头设置。研究认为，现行法官法、检察官法分别规定了法官、检察官惩戒委员会的设置，惩戒委员会中法官、检察官代表均要求达到50%，合并设置惩戒委员会，难以做到与上述规定保持一致。实践中，法官、检察官的职责和行权方式完全不同，管理体制和工作机制也有明显区别，分别设置法官和检察官惩戒委员会，能够更加精准高效地审查法官、检察官违反审判、检察职责的行为。据此，《程序规定》第八条第一款规定，最高人民法院和省、自治区、直辖市设立法官惩戒委员会。2.惩戒委员会的人员构成。依据“两高”印发的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》中“惩戒委员会由政治素质高、专业能力强、职业操守好的人员组成，包括来自人大代表、政协委员、法学专家、律师的代表以及法官、检察官代表。法官、检察官代表应不低于全体委员的50%”，以及法官法中“法官惩戒委员会由法官代表、其他从事法律职业的人员和有关方面代表组成，其中法官代表不少于半数”的规定，《程序规定》第八条第二款规定，法官惩戒委员会委员应当从政治素质高、专业能力强、职业操守好的人大代表、政协委员、法学专家、法官、检察官和律师等专业人员中选任。其中，法官委员不少于半数。（八）关于法官惩戒工作办公室的设置征求意见中，有单位建议明确在各高级人民法院承担督察工作的部门设置法官惩戒工作办公室。研究认为，“两高”印发的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》规定，法官惩戒工作办公室设在高级人民法院，但现行的法官法规定，最高人民法院法官惩戒委员会、省级法官惩戒委员会的日常工作，由相关人民法院的内设职能部门承担，并未规定惩戒工作办公室的设置，故《程序规定》第十一条规定，最高人民法院和省、自治区、直辖市法官惩戒委员会的日常工作，由最高人民法院和各高级人民法院承担督察工作的部门分别承担。

三、贯彻落实《程序规定》的工作思路

法官惩戒工作是司法体制改革的新生事物，没有先例可循，需要在中央确定的制度框架内积极探索、不断完善，通过明确惩戒主体、规范惩戒程序、严格惩戒标准，建立权责一致的违法审判责任追究机制，真正实现“让审理者裁判、由裁判者负责”。一是加强教育培训，准确领会把握《程序规定》相关内容。要精心组织学习培训，加强宣传教育，帮助广大法官准确领会把握《程序规定》相关内容，严守底线红线，深刻认识制定出台《程序规定》是深化司法体制改革的一项重要制度设计，是确保审判权依法公正行使的有效途径，是构建新型制约监督机制的现实需要，也是维护法官依法公正履职的制度保障，将思想认识成果切实转化为制度执行效能，再创服务大局、司法为民、公正司法的审判新业绩，打造正规化、职业化、专业化的法官队伍，推进新时代人民法院工作高质量发展。二是统筹安排部署，探索完善法官惩戒制度的配套措施。要压紧压实主体责任，统筹安排部署，探索完善法官惩戒制度的配套措施，积极推动法官惩戒制度落地落实。既要规范法官惩戒委员会的设立，健全法官惩戒工作程序，不断完善线索受理、立案调查、提请审议、组织听证、作出惩戒、权利救济等程序规则，又要坚持惩戒与保护并重的原则，严格区分办案质量瑕疵责任与违法审判责任，细化法官和审判辅助人员的责任划分，谋深谋实谋细各项工作任务，提高法官惩戒工作的透明度、专业性和公信力，助力法官惩戒制度走实、走深、走远。三是立足实践需求，着力破解法官惩戒制度执行中的难题。要强化政治担当，紧扣时代命题，把握实践需求，遵循司法规律，立足本地实际，发挥首创精神，深入开展调研，总结实践经验。要围绕惩戒工作中出现的新问题、新情况，准确把握惩戒工作的规律特点，完善线索发现机制，理顺法官惩戒与纪检监察、干部管理的关系，推动案件评查与法官惩戒相贯通、法官惩戒与法官退额相衔接。要强化司法责任制条件下的廉政风险防控，扎实推进法官惩戒各项工作有序开展，充分利用惩戒制度优势，堵塞审判管理制度漏洞，不断提高惩戒工作科学化、规范化、法治化水平。

作者：刘书声 高福军

来源：人民法院报