农村集体经济组织于特定情形下可依法收回土地使用权

裁判要旨

农村集体经济组织可依照法定程序收回土地使用权，并对特定情形下的收回给予土地使用权人适当补偿。但这种情形的土地使用权收回，明显有别于国家的征收行为，属于集体经济组织内部对土地使用权的调整。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申1167号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）马源吕，男，1967年1月29日出生，汉族，住山西省平定县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏元庆，男，1959年12月18日出生，汉族，住山西省平定县。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）平定县人民政府，住所地山西省平定县冠山镇。

法定代表人韩加政，该县人民政府县长。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）平定县国土资源局，住所地山西省平定县冠山镇东大街33号。

法定代表人郭春伟，该县国土资源局局长。

再审申请人马源吕、魏元庆因诉平定县人民政府（以下简称平定县政府）、平定县国土资源局（以下简称平定县国土局）不履行给付征地补偿法定职责一案，不服山西省高级人民法院（2016）晋行终230号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员杨立初、审判员方金刚参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

山西省阳泉市中级人民法院一审查明：2004年8月7日，平定县张庄镇宁艾村村委会根据平定县政府、平定县国土局出台的《关于复垦造地的实施方案》文件精神，召开全体党员、村民代表会议，经讨论通过了“北山土地综合开发占用村民口粮田的补偿办法”，该办法规定了占用村民口粮田的补偿办法和标准。后平定县张庄镇宁艾村村委会陆续依此办法向马源吕、魏元庆等村民发放补偿款。由于平定县环保局对原光明化工厂厂区内铬渣污染源、官道沟村煤矿矿井水源污染进行治理，为配合此项工作，2008年5月5日，平定县张庄镇宁艾村村委会又作出“关于治理污染解决填埋场地需井沟住房整体搬迁的实施办法”，对马源吕等15户村民进行搬迁安置。2009年12月3日，平定县张庄镇宁艾村村委会与马源吕签订协议书，双方已按协议履行，马源吕住进了新建的小二楼。2008年、2009年平定县张庄镇宁艾村村委会与山西瑞盛种植有限公司签订三份《土地承包合同》，将村北山土地承包给山西瑞盛种植有限公司经营使用。因为魏元庆、马源吕对土地补偿标准及房屋安置不服，不停上访，后又提起行政诉讼,请求平定县政府、平定县国土局履行征地、拆迁补偿的法定职责。

山西省阳泉市中级人民法院一审认为：土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。本案中，依据平定县张庄镇宁艾村村民委员会与山西瑞盛种植有限公司签订的三份农村土地承包合同和平定县张庄镇宁艾村村民委员会作出的《关于治理污染解决填埋场地需井沟住户整体搬迁的实施办法》可以认定，平定县张庄镇宁艾村村民委员会将本村北山土地承包给山西瑞盛种植有限公司经营使用和对原光明化工厂厂区内铬渣污染源进行治理，对马源吕等15户村民进行搬迁安置的行为属于平定县张庄镇宁艾村村民委员会自主处置集体土地行为。平定县政府、平定县国土局并没有对本案所涉土地作出征收的行政行为，马源吕、魏元庆要求平定县政府、平定县国土局履行给付征收土地补偿的诉请没有事实依据，应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出（2015）阳行初字第32号行政判决，驳回马源吕、魏元庆的诉讼请求。

马源吕、魏元庆不服，提起上诉。

山西省高级人民法院二审认为：集体土地征收补偿是指依法定程序将农民集体所有土地转为国有土地时依法给予被征地农民合理补偿和妥善安置。本案涉案土地目前仍是集体土地。对马源吕等15户村民进行搬迁安置的行为属于平定县张庄镇宁艾村村民委员会自主处置集体土地行为。平定县政府、平定县国土局并没有对本案涉案土地作出征收的行政行为，马源吕、魏元庆起诉平定县政府、平定县国土局履行给付征地补偿法定职责没有事实依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，作出（2016）晋行终230号行政裁定：一、撤销山西省阳泉市中级人民法院(2015)阳行初字第32号行政判决；二、驳回马源吕、魏元庆的起诉。

马源吕、魏元庆向本院申请再审称:一、二审法院扭曲事实，违背法律，不采信再审申请人的证据，其多组证据足以证明再审被申请人违反了土地管理法第四十三条、第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条的规定，非法批准、非法拍卖宁艾村北山村民的2000多亩耕地开露天煤矿。再审被申请人提交的三份土地承包合同不能证明其没有非法征收耕地的行为，反而更加证明其非法征地和拆迁行为。如果再审被申请人没有征收北山村民的耕地，村委会哪有这么多耕地承包给他人。再审被申请人应依照土地管理法第四十七条和物权法第四十二条的规定依法发放征地补偿费用。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第二项、第三项、第四项、第八项的规定提出再审申请，请求撤销一、二审的错误裁定，公正判决。

本院认为：《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”据此，只有在实施征收的情况下才存在征收补偿问题。本案再审申请人要求再审被申请人履行征地、拆迁补偿的法定职责，则需首先证明再审被申请人实施了征地行为。从本案情况来看，再审申请人并无证据证明再审被申请人对涉案土地实施了征收行为。且二审法院查明涉案土地目前仍是集体土地，亦佐证了并不存在再审申请人所称的征地行为。因此，再审申请人要求再审被申请人履行征地补偿职责缺乏事实根据。二审法院据此裁定驳回再审申请人的起诉，并无不当。

再审申请人质疑，“如果再审被申请人没有征收北山村民的耕地，村委会哪有这么多耕地承包给他人”。对此，《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”根据上述规定，农村集体经济组织可依照法定程序收回土地使用权，并对特定情形下的收回给予土地使用权人适当补偿。但这种情形的土地使用权收回，明显有别于国家的征收行为，属于集体经济组织内部对土地使用权的调整。

综上，再审申请人马源吕、魏元庆的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人马源吕、魏元庆的再审申请。

审 判 长　李广宇

审 判 员　杨立初

审 判 员　方金刚

二〇一七年六月二日

法官助理　骆芳菲

书 记 员　张　兰