不服市人民政府土地确权纠纷行政复议案例

[案情]

某市A镇B村林场始建于1972年，该场位于B村一、二组之间，主要占用一、二组荒山和土地，面积约300亩，其中耕地20多亩，其余为荒山。1982年实行联产承包责任制前，B村林场经过10年建设已形成一定规模，开垦出可耕地100多亩，营造有薪炭林、用材林、经济林，并有房屋8间，场员10人。1982年实行联产承包责任制后，原林场解散。该村留下4人管理林场，自种自吃。1984年冬，经村委会同意，这4人离场，同时带走了林场约5亩耕地作为4户的承包土地。自此，一、二组村民利用与林场接壤的便利条件，私自开挖种植林场土地。一、二组共有35户村民种植B村林场土地100.22亩，其中一组15户村民种植37.45亩，二组20户村民种植62.77亩。1991年、1994年，村委会两次决定收回土地，恢复林场，因种种原因未能恢复。1999年3月28日，村委会作出《关于恢复B村林场的决定》，二组不服村委会的决定，多次上访A镇政府及某市政府。某市土管局于2000年4月13日组织村、组双方调解，因双方分歧很大，未达成调解协议。2000年4月25日，某市人民政府依法裁定B村林场的土地所有权归B村所有。复议机关经审理，根据《行政复议法》第二十条第一款第(一)项的规定，决定维持被申请人《行政决定书》关于B村林场的土地所有权归B村的裁决。

[评析]

行政机关在处理土地权益纠纷和行政争议时，首先应当明确权益纠纷和行政争议的焦点是什么。然后在查清争议事实、明确责任的前提下，依法作出处理决定。

本案中，B村与村民二组因林地权属产生纠纷达6年之久，经A镇政府、某市政府及某市土地局多方调解未果。表面上看，该争议是在土地所有权权属层面上，但实质上并非如此。根据《土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层性群众组织。可见，农村集体土地所有权的主体是农民集体，村委会可以代表农民集体行使经营管理权。《民法通则》将农民集体进一步明确，分为村农民集体和乡（镇）农民集体两种，未将村民小组纳入集体土地所有权主体之中。因此，根据我国现行的法律法规，村民小组不能拥有土地所有权。本案中，B村与村二组之间不存在土地所有权争议，也就不能因为B村二组对争议林地耕种、管理、经营达10年之久而适用《湖北省处理土地权属争议暂行办法》第十九条“种植10年而又未发生土地权属争议的，谁开荒种植归谁所有”的规定，将争议土地裁定为B村二组所有。事实上，本案的实质问题是B村林场的土地使用权即经营权问题。按照所有权与使用权相分离的“两权分离”原则，所有权依法不存争议。经复议机关指出，并建议有关各方本着“尊重历史、面对现实。