秩序行政与给付行政

什么是秩序行政

“秩序行政，以致力于创设良好公共秩序为目的之行政”。12秩序行政又称规制行政，在范围上除包含警察行政以外，还包含税务行政及其它直接、间接的指导、规划、管制行政等。由于秩序行政以创设良好社会公共秩序为目的，以限制性手段居多，具有强烈的命令禁止、强制的色彩。

公共安全与秩序行政，公共安全是秩序行政的目的，秩序行政是公共安全的保障。公共安全，是人类基于避免相互间矛盾冲突以至自我毁灭而产生的共同需要，依此产生的秩序行政是人类的理智选择。就两者而言，秩序行政是将公共安全作为目的，没有公共安全的共同需要，秩序行政就没有必要存在。

公共安全还决定着秩序行政的范围和权限。如果不是公共安全的某一需要，秩序行政的某一权限就不是必要。例如公安机关不能向企业或个人收取“保护费”，因为如果企业面临财产侵害或财产侵害的威胁、个人面临着人身安全或财产安全的威胁，公安机关就应当义不容辞地提供保护。这时公安机关保护的不仅仅是个别企业和个人的个人利益，同时保护的是一种社会秩序，社会秩序本身就是公共利益、公共安全的最重要的部分之一。事涉公共安全，公安机关不应当向个别企业、个人收取费用。反过来说，如果收取“保护费”意味着只保护交费者，就与私人雇用看家护院的保镖无异，同样也说明收费不是为了公共安全，而是假借了公共安全之名，行了谋取私利之实。

如何根据公共安全来判断秩序行政所需权限范围呢

这里有两个标准：一是不可迟延性、二是强制力。

即某种危害秩序的情形必须具备危急性并且需要强制手段介入才能予以制止时，则把这种职能赋予警察机关，反之则视危急程度或可由其他机关承担，或可赋予私人寻求法律救济的途径。从实践上看，所谓对秩序的“危害”一般限于具体危害，即若不加以阻止可能造成损害的一种状态，或者说，在顺利进行下，因物之状况或人的行为，极有可能对公共安全与公共秩序造成损害的一种情况。

“危害”不能是假想的危害、非现实的危害，不能只是对危害秩序的一种忧虑、担心。因为如果允许仅仅在有危害秩序“之虞”的情形时，就可以动用强制力予以制止，那不但可能出现大量事后证明判断错误的案件，而且还为执法者殉私枉法留下宽广的余地。

给付行政中警察权力存在的前提

表面上看，给付行政(或曰福利行政)给了我们很多温暖、憧憬和幻想——政府正在通过新的善治改变着传统的职能，使经济困顿的人朝着实质平等迈着令人艳羡的步伐!“给付行政”是一个充满感情色彩和逐渐被意识形态化的术语!但是，给付行政(或曰福利行政)并非倡导和追求虚幻的大同世界，它自身还有许多理论问题和制度问题需要解决。给付行政理论和实践需要解决的重要问题有：福利权利何以存在?个人对“贫穷的陌生人”是否应该负有给付义务?政府何以对给付财产享有理权力?概言之，给付行政的根本问题是受益人福利权利的合法性以及他人福利给付义务产生的正当性、国家和政府如何获得了支配给付内容和他人财富的管理权力，在这些根本问题和现象中，警察权力实际上是无所不在的。

福利权利背后的福利给付义务

从世界范围内看，“福利权”的出现不过半个世纪，但是一直有各种理论从不同角度探索福利权利、福利给付义务和福利管理权力的合法性基础。例如，有人从康-德的道德义务理论、家庭和亲属之间的自然义务、罗*斯的契约公平对待义务等角度来说明福利权利和福利义务存在的理由。美国“新政”以来，自由主义者一直反对施舍性质的福利观念，那么福利国家是否存在福利权利呢?目前大体上有三种解释模式：

1、社会控制模式。认为政府援助保证了社会秩序，福利被用来安抚受到剥削的穷人，可以抑制任何对现状的对抗。当穷人成为暴力者时，惊恐的资产阶级增加了援助来抑制动荡的局面。局面恢复后，援助逐渐减少。这种模式从另一个侧面揭示了为什么福利给付在1945年以来摇摆不定，因为这种模式意味着最有效的策略是通过煽动暴力主张来刺激援助。

2、国家施舍模式。主张援助人向穷人资助，是因为他们对“贫穷的陌生人”存在福利偏好，他们被怜悯、同情和利他动机所感动，从而帮助处于弱势地位的人。在这种模式下，国家不过是援助人向资助对象转移资金的一个工具。这种模式的着力点在于援助人，认为纳税人可能主动地向“贫穷的陌生人”提供福利，对需要福利的受益人的最有效帮助是国家援助。

3、道德义务模式。认为所有公民都应该认同这样一个原则——国家有义务照顾穷人，并且一旦公民接受了福利是道德义务的观念，就不会再将普选权或言论自由作为福利供给的对价，也不再主张削减福利开销。

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