中国土壤污染防治立法述评

【摘要】对我国关于土壤污染防治的立法进行纵剖横切：从历史的纵向上看，我国对土壤污染防治立法越来越重视，越来越趋于专门化；从横向的规范层面来看，各种规定比较零散，而且抽象不易操作，许多重要的制度如污染场地的管理和监督、污染责任、治理费用、整治基金以及污染责任保险等没有规定。总的来说，我国现行土壤污染防治立法采分散立法的模式，缺乏系统性、专门针对性和可操作性，既不能适应日益严峻的土壤污染形势，也不符合专门、综合控制和治理土壤污染的客观要求。因此，土壤污染防治专门立法已是势所必然、迫在眉睫。当然，《土壤污染防治法》已经被明确列入国家立法规划。在这样的背景下，我们应该抓紧调查我国土壤污染的实际情况和各地方土壤污染管理、监督和整治经验，比较和借鉴国外较为成熟的土壤污染防治方面的法律制度，从而提出适合我国国情的《土壤污染防治法》。【关键词】土壤污染；立法效果；分散立法；专门立法【写作年份】2007年【正文】提起我国的土壤污染防治立法，一般观念认为是空白，或认为很少、不值得认真对待。其实，我国关于土壤污染防治的立法数量庞大，只是这些立法非常分散且没有规律，因而难以引起人们的特别关注。然而，对现行立法进行系统的梳理和分析，指出其成效与缺陷，是未来专门的土壤污染防治立法的前提，因为如果未来立法不顾现行规范而径直进行，会引起各法律在功能上的不协调，甚至体系上的矛盾。因此，本文将对我国已有的土壤污染防治立法进行系统的梳理、分析和总结，并在此基础上为专门的土壤污染防治立法提供几点启示和建议。一、我国土壤污染防治立法的历史概况（一）1979—1986年，立法原则性保护土壤、防止土壤污染的阶段我国最早明确在立法中提到保护土壤、防止土壤污染的法律是1979年的《环境保护法（试行）》第10条和第21条。其第10条规定：“因地制宜地合理使用土地，改良土壤，增加植被，防止土壤侵蚀、板结、盐碱化、沙漠化和水土流失。”第21条规定：“积极发展高效、低毒、低残留农药。推广综合防治和生物防治，合理利用污水灌溉，防止土壤和作物的污染。”此后1982年《宪法》第10条原则性规定了“合理地利用土地”，1986年《土地管理法》第3条也作了类似规定。这些都是早期的法律规定，主要是原则性的宣言，没有具体的制度和规范，这可能与当时整个环境状况比较好、污染不严重的客观形势有关。（二）1987—2004年，关于土壤污染防治的大量分散性立法阶段《水污染防治法》（1984年颁布，1995、2000年两次修订）、《大气污染防治法》（1987年颁布，1996年修订）、《固体废物污染环境防治法》（1995年颁布，2004年修订）、《放射性污染防治法》（2003年颁布）等专门污染防治法的制定及修订提供了土壤污染源控制的专门法律；《危险化学品安全管理条例》（1987年颁布，2002年修订）、《农药管理条例》（1997年颁布，2001年修订）、《工业污染源监测管理办法（暂行）》（1991年颁布）、《城市生活垃圾管理办法》（1993年颁布，2007年修订）、《农药限制使用管理规定》（2002年颁布）、《废弃危险化学品污染环境防治办法》（2005年颁布）等行政法规、规章进一步控制土壤污染源。恰如落叶归根，不管是空气污染、水污染、垃圾或废弃物以及农业耕种所常常大面积使用的肥料及农药，都会沉降到地面，从而导致土壤污染。也就是说，其他污染都有可能是土壤污染的来源。因此，上述法律、法规、规章虽然不是针对土壤污染的立法，但从源头上遏止了土壤污染。（三）2005年至今，国家政策高度重视土壤污染防治立法，出现政策重视的高峰期