国有土地使用权范围内空置土地应给予补偿

【裁判要点】

国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有的国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。

【裁判文书】

山东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2016）鲁行终769号

上诉人（原审原告）贾建忠。

被上诉人（原审被告）宁津县人民政府。

法定代表人高秀鹏，县长。

委托代理人陈新生。

贾建忠因诉宁津县人民政府房屋征收补偿决定一案，不服德州市中级人民法院作出的（2015）德中行初字第58号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明：2014年9月10日，为实施宁津县职专教学楼及运动场项目建设，被告宁津县人民政府作出宁征决字〔2014〕01号房屋征收决定，将苑合英名下的房屋纳入征收范围，宁津县建设局为被告确定的房屋征收部门，征收补偿方案确定的补偿协议签约期限为2014年10月10日至2014年10月30日。2014年9月10日，宁津县建设局作出《宁津县职专教学楼及运动场建设项目房屋征收选取房地产评估机构的通知》，提供了三家房地产评估机构供被征收人贾建忠、王海庆选择。因在规定期限内两人均未选择评估机构，2014年9月26日，宁津县建设局工作人员入户征询贾建忠和王海庆选取评估机构的意见，王海庆选择了禹城宏达有限责任房地产估价师事务所，而贾建忠拒绝选取房地产评估机构。宁津县建设局根据王海庆的选择意向，于2014年9月29日与禹城宏达有限责任房地产估价师事务所签订房屋征收估价合同，委托该事务所对贾建忠和王海庆的房屋进行评估。2014年10月21日，禹城宏达有限责任房地产估价师事务所作出整体评估报告和分户初步评估结果，宁津县建设局将分户初步评估结果依法予以公示。2014年10月23日，宁津县建设局申请宁津县人民政府延长补偿协议签约期限，后宁津县人民政府批复同意延长至2014年12月10日。2014年11月1日，宁津县建设局依法向贾建忠公证送达了分户评估报告，在收到评估报告之日起10日内，贾建忠未向禹城宏达有限责任房地产估价师事务所申请复核评估。2015年1月21日，被告宁津县人民政府再次批复宁津县建设局同意延长补偿签约期限至2015年2月12日。宁津县建设局委托禹城宏达有限责任房地产估价师事务所对拟安置房屋、车位及储藏室进行评估，于2015年1月22日将安置房屋评估报告公示并送达贾建忠。由于在签约期限内，未能与贾建忠达成补偿协议，宁津县建设局于2015年2月25日报请宁津县人民政府作出补偿决定。2015年3月2日，宁津县人民政府作出宁政房征补[2015]03号国有土地上房屋征收补偿决定书（以下简称《03号房屋征收补偿决定》），同日公告并送达。因对该补偿决定不服，2015年8月31日，贾建忠向德州市中级人民法院提起行政诉讼，德州市中级人民法院于2015年9月6日受理本案。

另查明，苑合英明确表示所有权人登记为苑合英、证号为房权证鲁宁字第号的房屋已归贾建忠所有，相关权利由贾建忠行使，自己不再主张权利。

又查明，因对宁征决字〔2014〕01号房屋征收决定不服，贾建忠与王海庆于2015年1月18日向德州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该征收决定。后德州市中级人民法院作出（2015）德中行初字第5号行政判决驳回了贾建忠、王海庆的诉讼请求。贾建忠、王海庆不服，向山东省高级人民法院提起上诉，2015年10月19日，山东省高级人民法院作出（2015）鲁行终字第156号行政判决，维持了（2015）德中行初字第5号行政判决，至本案开庭时，双方当事人均认可已收到（2015）鲁行终字第156号行政判决书。

原审法院认为，一、关于原告是否符合起诉条件的问题。

原告贾建忠系《03号房屋征收补偿决定》载明的被征收人，与被诉补偿决定具有法律上的利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。……”，被告宁津县人民政府2015年3月2日作出被诉房屋补偿决定，贾建忠2015年8月31日向法院提起行政诉讼，符合起诉期限的规定。同时，原告提起诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的其他起诉条件。综上，原告提起本案诉讼符合起诉条件。

关于被告作出的房屋征收补偿决定是否合法的问题。

对于原告贾建忠对涉案房屋和土地享有合法权利，双方当事人对此均无异议，原审法院对此予以确认，不再赘述。

首先，法定职权方面。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：”房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定……”，被告宁津县人民政府作出宁征决字〔2014〕01号房屋征收决定后，签约期限经两次延长，至2015年2月12日期满，宁津县建设局与贾建忠没有达成补偿协议，经宁津县建设局报请，宁津县人民政府作出《03号房屋征收补偿决定》，符合上述法定职权。其次，认定事实方面。《山东省国有土地上房屋征收停产停业损失补偿办法》第二十三条规定：”被征收房屋的建筑面积和用途，以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准。房屋权属证书与房屋登记簿记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。”苑合英的房屋所有权证记载的房屋面积为133.65平方米，被诉补偿决定不仅对苑合英有证的这133.65平方米房屋进行了补偿，对无证房屋及附属物等也进行了补偿，不存在对无证房屋未予补偿的问题。同时，《山东省国有土地上房屋征收停产停业损失补偿办法》第四条规定：”给予征收房屋停产停业损失补偿，应当符合下列条件：（一）房屋权属证书和房屋登记簿记载的房屋用途为生产、经营用房等非住宅用途；（二）具有合法的营业执照、税务登记证并有近期纳税记录；（三）房屋权属证书和房屋登记簿、营业执照、税务登记证注明的营业地点相一致。”贾建忠提供的涉案房屋权属证书显示房屋用途为居住，不能证明其符合给予停产停业损失补偿的条件，因此，被诉补偿决定不包括该项补偿并无不当。第三，行政程序方面。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定：”房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定……”由于被征收人王海庆、贾建忠、苑合英未协商选定出房地产评估机构，宁津县建设局的工作人员又入户征询被征收人的意见，在贾建忠弃选，苑合英不反对王海庆选择的评估机构的前提下，宁津县建设局确定禹城宏达有限责任房地产估价师事务所为评估机构并不违反法律规定的选择方式。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：”……对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。……”《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定：”被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。申请复核评估的，应当向原房地产价格评估机构提出书面复核评估申请，并指出评估报告存在的问题。”贾建忠虽认为房屋评估报告有漏项，但在收到评估报告后，未在规定期限内向房地产价格评估机构书面申请复核评估，其主动放弃权利应当视为对评估结果的认可。同时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：”……市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告……”，被告作出被诉补偿决定后，已经在征收范围内进行了公告，履行了法定程序。

综上，被告宁津县人民政府作出的《03号房屋征收补偿决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告贾建忠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贾建忠承担。

上诉人贾建忠不服原审法院判决，上诉请求撤销原审判决。事实与理由：原审判决认定事实不清，适用法律错，有违司法公平，依法应予撤销。1、《03号房屋征收补偿决定》未将上诉人房屋中的无证房屋作为合法建筑以同样价格予以补偿，原审法院对此认定事实不清。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定，涉案房屋征收部门即宁津县建设局于2014年9月8日作出一份”宁津县建设局对职业中专房屋征收范围内无证房屋的认定意见”，认定涉案房屋中的无证部分为合法建筑。被上诉人提交了上述证据即41号证据，原审法院予以采信。但涉案房屋中有证部分补偿单价为3600多元，无证部分的补偿单价仅为3、4百元。原审开庭时，被上诉人当庭的解释是：本来是打算将无证部分作为合法面积予以补偿的，但你们不配合拆迁，所以不能与有证房屋一样对待。原审法院认为：涉案补偿决定书对无证房屋也进行了补偿，但上诉人争议的是补偿价格过低，没有按照合法建筑对待的问题。2、《03号房屋征收补偿决定》对涉案房屋内的院落未予补偿。涉案房屋内有大概几十平方米的院落，属于涉案房屋国有土地使用证中的一部分，根据《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》的精神，应当将该面积纳入评估范围，按照征收时的市场价格一并予以征收补偿。原审庭审中上诉人将此作为重点予以阐述，但原审法院判决对此没有任何认定。3、《03号房屋征收补偿决定》未对涉案房屋院内的简易房、厨房过道、密封的前出厦、房屋的大门和卷帘门、填平房屋东侧大沟所产生的费用、房前过道、屋内的水井、屋顶的四组散热器和太阳能、房前过道、冷库里的发电机组四组、冷库里的机房、制冷机、压缩机、暖气片、房屋东侧铺砖过道等附属物给予补偿。上述附属物价值十万元，原审法院却以上诉人在收到评估后，未在规定期限内向房地产价格评估机构书面申请复核评估为由，认为上诉人是主动放弃权利，应当视为对评估结果的认可错误。4、上诉人在对涉案评估机构的选择并非弃选，而是想让征收方先解决停水停电的问题，再谈征收评估的问题。本案涉案评估机构的协商选择未达成一致，也未形成多数意见，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条、《国有土地上房屋征收评估办法》第四条、《山东省国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第七条、《山东省国有土地上房屋征收补偿房地产价格评估机构选定办法》第八条的规定，涉案评估机构应通过抽签、摇号的方式予以确定，而不是只由一位被征收人王海庆单方确定，因此评估机构的选择不具有合法性。5、《03号房屋征收补偿决定》确定的补偿价格无任何事实依据。虽然涉案评估报告认为上诉人的房屋补偿价格是按照市场价格评估得出的，但在报告中无从体现，只是主观随意产生的，不具有合法性、合理性。被上诉人宁津县人民政府未向本院提交书面答辩意见。

被上诉人宁津县人民政府未向本院提交书面答辩意见，二审行政案件诉讼要素表显示，其对原审法院判决认定事实，适用法律及审判程序均无异议。

根据上诉人上诉理由及原审判决，本案审理重点为：被诉征收补偿决定书确定的补偿内容是否正确、合理，原审裁判结果是否正确。二审查明的事实与原审一致。

本院认为：

《最高人民法院<关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复>》【(2012)行他字第16号】规定：国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有的国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。原审中被上诉人曾主张，上诉人有证房屋、无证房屋已经进行纳入评估范围，其价值已经包括土地使用权价值。本院注意到评估机构在对上诉人有证房屋进行评估时采用市场法，根据一定时间节点内的其他特定房屋成交案例，取相应的平均值确定上诉人房屋价值，记载的比较因素选择为“交易期日、交易情况、区域因素及个别情况”，评估报告并未说明涉案空置土地使用权价值如何体现。根据上述原则确定涉案评估的房屋价值，应当未涉及该房屋的证载土地面积因素，即原则上证载面积1平方与100平方，评估方法一样，单价一样。根据评估报告的内容，尤其需要结合上述评估本身的委托范围、评估目的，本院认为，涉案评估未涉及上诉人国有土地使用权范围内空置土地的价值。

涉案评估报告系根据委托单位的要求进行，是作为征收补偿决定的参考依据，征收单位应当全面考量，以作出合法、合理的征收补偿决定。根据对现有房地产市场的普遍认识，被上诉人在涉及上诉人土地价值的补偿方面，明显不当，应予撤销。

另，关于上诉人主张的评估机构选择、房屋停产、停业损失、无证房屋价值偏低、遗漏房屋附着物价值等问题上，原审评判并无不当。同时，在上诉人收到相关与征收评估有关材料及被告知相关结论时未积极行使自身的权利也导致本案上诉人在司法审查时再提出主张，影响行政效率。

综上，被上诉人作出的《03号房屋征收补偿决定》明显不当，原审认定事实不清，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第八十九条第一款第（三）项之规定，判决如下：

一、撤销德州市中级人民法院（2015）德中行初字第58号行政判决；

二、撤销宁津县人民政府宁政房征补（2015）03号国有土地上房屋征收补偿决定。

一、二审案件受理费人民币各50元，由被上诉人宁津县人民政府负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　许　琳

代理审判员　　蒋炎焱

代理审判员　　俞春晖

二〇一六年八月二十三日

书　记　员　　李　倩

转自行政涉法研究