最高法：无照房屋及住宅兼营业用房的补偿问题

　　再审申请人(一审原告、二审上诉人)徐艳梅，个体工商户。

　　被申请人(一审被告、二审被上诉人)梅河口市人民政府。住所地：梅河口市人民大街2008号。

　　法定代表人张恒，市长。

　　再审申请人徐艳梅诉被申请人梅河口市人民政府(以下简称梅河口市政府)房屋征收补偿决定一案，不服吉林省高级人民法院于2015年12月28日作出的(2015)吉行终字第7号行政判决，向本院申请再审。本院于2016年2月26日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2016年4月6日下午在本院第二巡回法庭第三法庭组织各方当事人进行询问。再审申请人徐艳梅及其委托代理人顾冬庆，被申请人梅河口市政府的委托代理人王海彬、张玉龙到庭参加询问活动。案件现已审查终结。

　　2013年9月27日，梅河口市政府作出梅政房征[2013]6号房屋征收决定，决定对爱民路东侧棚户区地块(一)范围内国有土地上房屋实施征收，并于同日公布房屋征收补偿方案和房屋征收决定公告、房屋征收评估机构选定办法的通知。在该征收地块内被征收人通过协商的方式选定梅河口市诚信房地产评估测绘有限公司(以下简称诚信评估公司)为房屋征收评估机构。2013年10月8日，房屋征收部门与诚信评估公司签定《房地产估价合同》、《房屋征收评估委托书》。徐艳梅在征收范围内有登记房屋25平方米及合法临时建筑29平方米，徐艳梅及其家人在此居住并开设育红修理部。在规定的签约期限内，徐艳梅要求29平方米临时建筑按照有照房补偿，与有照房合并调换一户88.4平方米临街营业用房，同意结算差价款3万元。因意见分歧较大，双方未达成房屋征收补偿安置协议。诚信评估公司于2013年11月18日作出梅诚房评报征字第(2013-5-10-A-121)号《房地产征收估价报告》，对徐艳梅所有的房屋及其附属物估价为117528元。估价报告向徐艳梅送达后，徐艳梅未提出复估申请。2013年12月25日，梅河口市政府向徐艳梅下达梅政房征补[2013]160号《关于对徐艳梅房屋征收补偿的决定》(以下简称160号《征收补偿决定》)。该征收补偿决定载明：徐艳梅有照临街住宅房屋采取原区域产权调换方式调换42.17平方米一层营业房屋，徐艳梅交差价款105218元;附属设施补偿及其他补助费按估价报告结果执行，合计补偿47637元。徐艳梅不服该征收补偿决定，向吉林省人民政府申请行政复议。吉林省人民政府于2014年4月14日作出吉政复决地字[2014]14号行政复议决定，维持了房屋征收补偿决定。徐艳梅仍不服提起本案诉讼，请求撤销160号《征收补偿决定》，并要求按照相关法律规定进行补偿。

　　另查明，诚信评估公司在2002年以前是梅河口市住房保障和房产管理局的一个部门，2002年改制后独立。在该公司注册的评估师保留了原单位事业编制。2015年6月23日，吉林省住建厅作出《关于责令诚信评估公司限期改正有关问题的通知》。该公司于2015年7月解体。

一审法院认为

　　通化市中级人民法院(2014)通中行初字第19号行政判决认为，梅河口市政府在实施爱民路东侧棚户区地块(一期)房屋征收过程中，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)及其他相关法律、法规规定，履行了征收项目资格审查、征求意见、房屋调查、补偿方案论证、风险评估、公告等相关程序，程序符合法律规定，且充分保障了被征收人的知情权、选择权。大多数被征收人选定了诚信评估公司作为评估机构。徐艳梅主张该公司与梅河口市建设局有利害关系，却未提交相关证据予以证明。评估机构的选定符合法律规定，反映大多数被征收人的意愿。征收过程中，房屋征收部门及其他相关工作人员对徐艳梅房屋及附属物进行了实地查看，对徐艳梅的房屋权属及使用情况进行了核实、登记。对徐艳梅29平方米临时建筑建设时间，梅河口市政府依据条例规定，由梅河口市房屋年限鉴定小组作出鉴定意见。房屋征收部门与徐艳梅就房屋征收事宜反复进行协商。因双方分歧较大，未能达成安置补偿协议。梅河口市政府依照《征补条例》相关规定，委托房屋评估部门对徐艳梅所有房屋及附属物、停产停业情况进行了评估，徐艳梅对估价结果有异议，却未在法定期限内提出复核评估申请，该评估报告在送达后对双方即产生法律上的约束力。梅河口市政府以估价报告为依据，对徐艳梅作出房屋征收补偿决定。该征收补偿决定系依法履行了公告、协商、评估、送达等程序后作出，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序正当。徐艳梅诉讼请求于法无据，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项的规定，经该院审判委员会讨论决定，判决驳回徐艳梅的诉讼请求。徐艳梅不服上诉。

二审法院认为

　　吉林省高级人民法院(2015)吉行终字第7号行政判决认为，房屋调查登记册已庭审质证，徐艳梅明确表示对其真实性及合法性没有异议。且在房屋征收过程中，工作人员与徐艳梅就房屋及附属物进行了核实，徐艳梅表示没有遗漏。徐艳梅在征收范围内有产权住宅房屋25平方米，无照房屋29平方米，均用于居住并经营育红修配厂。涉案地块的房屋征收补偿方案规定'工商税务手续齐全、事实经营临主要街路自行改变用途的有照住宅房屋，采取原区域产权调换方式安置营业性房屋，被征收房屋原面积部分征一换一，按1500元每平方米结算差价;再增加面积部分按安置新楼市场价格的90%结算。'故梅河口市政府对徐艳梅产权调换面积为42.17平方米的营业用房，25平方米按照500元每平方米结算差价，17.17平方米按新楼市场价格的90%即5400元每平方米结算差价并无不当。涉案地块的房屋征收补偿方案还规定'被征收人不能提供所得税完税凭证或养老保险缴纳证明的，净利润及职工工资损失补偿合并计算，选择产权调换的，按照实际过渡期限，每月按征收房屋价值0.8%给予被征收人补偿。'徐艳梅房屋用于经营，但不能提供所得税完税凭证或养老保险缴纳证明，故梅河口市政府按照被征收房屋价值的0.8%给予徐艳梅18509元停产停业损失补偿并无不当。按照梅河口市政府相关规定，无照房屋可参照正式房屋处理的标准为：'房屋为1990年4月1日以前建成，且墙体为三七墙以上、房屋跨度4.5米以上、檐口高度2.4米以上、门窗完整、房屋面积30平方米以上、具备居住条件的无照房屋。'徐艳梅主张其29平方米无照房屋建于1990年以前，但不能提供相关证据，故该无照房屋不符合参照正式房屋处理的条件。综上，梅河口市政府作出的160号《征收补偿决定》认定事实清楚，决定内容适当，一审判决驳回徐艳梅的诉讼请求并无不当之处，徐艳梅的上诉主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

再审理由

　　徐艳梅申请再审称：1、对评估结果提出异议。认为梅河口市政府作出征收补偿决定委托的评估机构不具有合法资质，评估程序违法，评估机构与梅河口市政府有利害关系，评估结果不客观。2、对梅河口市政府对其29平方米的房屋性质认定有异议。主张应当认定为1990年4月1日以前的合法房屋，并予以补偿。3、对其25平方米的住宅房屋的补偿标准提出异议。主张应当按照经营性房屋予以补偿。请求撤销一、二审判决，发回重审。

被申请人答辩

　　梅河口市政府答辩称：1、诚信评估公司作出评估行为时，是经依法批准成立的，评估人员也是合法注册的，评估报告合法有效。2、2013年梅河口市进行大面积房屋征收工作，为了加快棚改进程，经审查符合条件的评估公司可以先行对拟征收的房屋进行现场踏查等相关工作，先行调查不违法。3、房屋登记册等是对被征收人资产进行摸底登记，作为补偿的基本参考资料，最终按照实际情况予以补偿，被征收人在登记册上签字，不存在造假问题。4、徐艳梅的房屋登记为住宅，按照住宅房屋进行补偿并给予营业损失补偿符合法律规定。请求驳回徐艳梅的再审申请。

本院认为

　　本院经审查认为，徐艳梅对其申请再审的主张，均未举证证明。一、二审判决驳回其诉讼请求，并无不当。徐艳梅申请再审的理由不能成立。

　　一、关于评估报告的合法性问题

　　《房地产估价机构管理办法》第三条规定：'本办法所称房地产估价机构，是指依法设立并取得房地产估价机构资质，从事房地产估价活动的中介服务机构。'《房地产估价师执业资格制度暂行规定》第二条规定：'本规定所称房地产估价师是指经全国统一考试取得房地产估价师《执业资格证书》，并注册登记后从事房地产估价活动的人员。'诚信评估公司系经依法批准成立的具有房地产评估资质的评估机构，评估人员也依法取得了估价师执业资格。虽然该公司接受委托作出本案评估报告时，评估人员因企业改制保留了事业单位编制，不符合有关房地产估价机构行政管理相关要求，相关行政管理部门依法对其进行查处，但是，并没有法律、行政法规规定，此种情况下评估机构的设立以及其作出的评估结论应属无效。诚信评估公司系独立核算企业，徐艳梅主张该公司的评估人员与梅河口市政府以及项目开发企业存在利害关系，评估结论不具有合法性，但其对此未能举证证明。

　　《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：'房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定;在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。'梅河口市政府根据多数被征收人的意见，选定诚信评估公司作为本案征收补偿行为的评估单位，选定评估机构的主要程序合法。《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条规定：'被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。'《征补条例》第十九条规定：'对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。'诚信评估公司依照法定程序作出评估结论，徐艳梅主张该评估报告对其被征收财产的价值认定不合理，但未在法定期限内依法申请复核。在一、二审及本院审查期间，徐艳梅亦未举证证明，诚信评估公司对其被征收财产的评估价格，明显低于当地类似房地产的市场价格。综上，尽管诚信评估公司自身存在不符合行业行政管理相关规定的问题，但不足以否认评估结论的合法性。徐艳梅主张评估不合法申请再审，本院不予支持。

　　二、关于无照房屋性质认定及补偿问题

　　根据吉建房〔2009〕38号《吉林省房屋登记若干问题暂行规定(一)》第十三条规定，无照房屋性质认定的主要时间节点为1990年4月1日，即《中华人民共和国城市规划法》施行之日。该法第四十条规定，在城市规划区内未取得城市规划主管部门核发的建设许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物，属于违法建筑物。但改正后保留的建筑物，不认定为违法建筑物。本案中涉案地块的征收补偿方案规定，被征收人能够提供真实有效的原始凭证，证明其房屋为1990年4月1日前建成，具备居住条件的无照房屋，可以参照正式有照房屋予以补偿，但不享受赠送、奖励等其他优惠;对1990年4月1日至2006年9月1日之间建设的房屋，视为合法临时建筑，参照建筑成本价给予合理补偿;2006年9月1日之后建设的房屋，视为违章建筑，不予补偿。征收补偿方案的规定，与法律的规定不冲突，应当认定为合法有效。徐艳梅主张其29平方米无照房屋建于2006年9月1日之前，但没有证据证明该房屋建成于1990年4月1日以前，梅河口市政府在调查核实的基础上，按照合法临时建筑对其29平方米无照房屋予以评估补偿，主要事实清楚，符合本案征收补偿方案的规定，已经充分保障了徐艳梅的合法权益。徐艳梅主张对其29平方米无照房屋应按照有照房屋予以补偿，理由不能成立。

　　三、关于住宅兼营业用房的补偿问题

　　《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般应当以房屋权属证书和房屋登记薄的记载为准。国务院办公厅国办发[2003]42号《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》第四条规定：'对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿。'依照以上规定，产权证记载为住宅用房，尽管被征收人实际用于经营，已取得营业执照并能够提供纳税证明的，但从房屋的性质上讲仍应认定为住宅。42号通知同时授权地方人民政府对此类房屋的补偿标准作出具体规定。梅河口市政府制定的本案征收补偿方案规定，被征收人不能提供所得税完税凭证或养老保险缴纳证明的，净利润及职工工资损失补偿合并计算，选择产权调换的，按照实际过渡期限，每月按征收房屋价值0.8%给予被征收人补偿。征收补偿方案的上述规定，与法律、行政法规不相冲突，应当认定为合法有效。徐艳梅的25平方米有照房屋登记为住宅，实际用于经营，但不能提供所得税完税凭证或养老保险缴纳证明，故160号《征收补偿决定》按照被征收房屋价值0.8%给予停产停业损失补偿，符合征收补偿方案的规定。徐艳梅主张应当按照经营性用房的标准予以补偿，没有事实和法律依据，本院不予支持。

　　综上，梅河口市政府作出的被诉征收补偿行为，认定事实基本清楚，主要程序合法，徐艳梅的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(三)、(四)项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

　　驳回徐艳梅的再审申请。