举报后要求行政机关履行作为义务的诉权规制

【案情】

　　再审申请人(一审起诉人、二审上诉人)：王某某。

　　王某某诉称：吉林省四平市铁西区主要街路存在违法牌匾广告条幅乱涂乱画现象。原告王某某多次举报到四平市铁西区市容环卫监察队，四平市铁西区市容环卫监察大队一直不处理，存在不作为行为。

【审判】

　　吉林省四平市铁西区人民法院一审审查认为：行政诉讼法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第13条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼：(一)被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；(二)与被诉的行政复议决定有法律上利害关系或者在复议程序中被追加为第三人的；(三)要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的；(四)与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。”起诉人王某某非行政行为的相对人，亦与行政行为无利害关系，且行政行为是否做出对起诉人的权利义务不产生实际影响，因此，王某某的起诉不符合起诉条件。依照行政诉讼法第五十一条第二款规定，一审法院裁定：对起诉人王某某的起诉不予立案。

　　起诉人王某某不服一审法院不予立案裁定，向吉林省四平市中级人民法院提起上诉。

　　吉林省四平市中级人民法院二审审查认为：王某某提起本次诉讼，不符合行政诉讼法第二十五条第一款关于起诉的规定以及最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第13条规定，行政机关的行政行为同王某某之间并不存在利害关系。王某某引用的《吉林省城市市容和环境卫生管理条例》，虽规定了单位和个人都“有维护城市市容和环境卫生的义务，对破坏城市市容和环境卫生行为有权劝阻和举报。”但并不能证明王某某的诉请同其有利害关系。所以，王某某的起诉，不符合起诉条件。综上，一审法院作出不予立案裁定，认定事实清楚，适用法律正确。依照行政诉讼法第八十九条第一款第(一)项规定，一审法院裁定：驳回上诉，维持原裁定。

　　王某某不服二审裁定，向吉林省高级人民法院申请再审。

　　王某某申请再审称，不服二审裁定，其有权向国家机关提出申诉控告或检举。四平市铁西区住房和城乡建设局的不作为行为侵害了王某某利益，与其存在利害关系。

　　吉林省高级人民法院再审审查认为：行政诉讼法第三十八条规定：“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据”，最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第27条规定：“原告对下列事项承担举证责任：……(二)在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实”，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第4条第2款规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。”本案王某某在一审起诉、二审上诉、申请再审过程中均未提供充分有效证据证明其行为处于行政程序中并曾经提出过申请，故王某某的再审请求没有事实和法律依据，法院不予支持。综上，王某某的再审申请不符合行政诉讼法第九十一条规定的情形。依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第74条规定，裁定：驳回王某某的再审申请。

【评析】

　　一、向行政机关举报的行为性质

　　本案中，起诉人是因行政机关对其举报事项不处理，举报人(起诉人)认为行政机关存在不作为情形，而提起行政诉讼。在行政案件的立案审查过程中，首先需要厘清举报行为的性质。行政法范畴的举报行为根据举报事项的不同大体可分为公益举报行为和私益举报行为两类。1.公益举报行为。该行为的目的单纯是为监督行政机关履行职责，行政机关就其举报事项的处理或者不作为，不会对其合法权益产生实际损害和不利影响，该行为性质可以认定是一种监督行为。2.私益举报行为。举报人是为维护自身合法权益而举报违法行为人，要求相关行政机关予以查处，该行为性质可以认定是一种权利救济行为。本案中，起诉人提起行政诉讼的原因行为，是其举报主要街路存在违法牌匾广告条幅乱涂乱画现象，行政机关不予查处。该举报行为即属于公益举报行为。该举报行为要求解决的问题或实现的目的，从司法实践的角度考虑，更理想的状态是应由公益诉讼方式进行处理。对于公益举报行为引起的行政诉讼，起诉人一般都缺乏请求权基础，因此不宜赋予该类起诉人诉讼权利，即应当不予立案或驳回起诉。

　　二、利害关系标准的适用

　　行政诉讼法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”

　　起诉人是否与行政行为有利害关系的判断标准，应该更倾向于适用具有法律上的利害关系。该标准的表述，应是以法律规定为前提，即有具体法律规定的权利义务，才能认定为有利害关系。本案中，起诉人在上诉时主张，《吉林省城市市容和环境卫生管理条例》中规定了单位和个人都有维护城市市容和环境卫生的义务，对破坏城市市容和环境卫生行为有权劝阻和举报起诉人主张的内容实质是表明其有权进行投诉举报，但其进行的合法投诉举报行为与行政机关是否实施查处行为之间缺少基于法律规定的必然的因果联系，即没有法律、法规规定行政机关作出或者不作出前述起诉人希望其作出的查处行为会对起诉人的投诉举报权利或行政法上的权利义务产生任何实际影响。基于此判断，本案起诉人与行政行为之间无利害关系。

　　三、行政机关作为义务的界定

　　本案中，行政机关对城市市容有监督管理职责，该职责是法律法规明确规定的职责，不是依申请产生的职责，不履行法定职责的含义应该是，有导致行政机关产生了法律上的作为义务的事实出现，基于该事实，行政机关应当履行作为义务而不履行的情况。关于本案起诉人的举报行为能否引起行政机关作为义务的问题。如前所述，举报行为本身只是公民的诉求权利主张表达方式，并不具有启动行政程序和引起行政行为权利义务产生的原因行为性质，举报行为无法被纳入行政程序中。行政机关法定作为义务的产生是基于某项事实的出现，举报行为不是申请行为，其行为本身不能要求行政机关实施某种法律规定的行为或履行某种法定义务。即举报人可实施举报行为，但无权干涉行政机关行使法定职权和履行法定职责。行政机关的作为义务，基于事实的界定范围中，应当排除举报行为。因举报行为产生的请求行政机关履行作为义务的起诉行为，因无请求权基础，进而也就无诉讼权利。

　　四、举证责任的承担

　　举证责任，是法律规定由特定的当事人对特定的事项所承担的提供证据证明其诉讼主张成立的责任，负有举证责任的一方不能证明其诉讼主张成立的，将承担败诉或不利后果的法律制度。[1]行政诉讼法及相关司法解释对起诉时起诉人应该提供相关证据有明确规定。本案中，起诉人在一审起诉、二审上诉、申请再审过程中均未提供充分有效证据证明其主张，即起诉人在法律规定负有举证责任的前提下，未按法律规定合法有效提供证据，应当承担相应的不利后果。起诉人向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料，这是法律规定起诉人提起诉讼的基本条件，即起诉人在行使诉讼权利时应履行的基本义务，但有一部分行政诉讼的起诉人在起诉时不能充分认识到其应承担的举证责任，在人民法院进行审查起诉过程中，由于未能充分提供证据材料证明其起诉符合起诉条件，最终导致不予立案或驳回起诉的法律后果。

　　五、对滥用诉权行为的规制

　　2017年8月31日，最高人民法院下发了《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发〔2017〕25号)，强调指出，新行政诉讼法和立案登记制同步实施以来，各级人民法院坚持司法为民的工作宗旨，进一步强化诉权保护意识，对依法应当受理的案件有案必立、有诉必理，人民群众的行政诉权得到了充分保护，立案渠道全面畅通，新行政诉讼法实施和立案登记制改革取得了重大成果。但与此同时，阻碍当事人依法行使诉权的现象尚未完全消除；一些当事人滥用诉权，浪费司法资源的现象日益增多。要正确引导当事人依法行使诉权，严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为。要正确理解立案登记制的精神实质，在防止过度审查的同时，也要注意坚持必要审查。起诉人与行政行为之间确实没有利害关系等明显不符合法定起诉条件的，人民法院依法不予立案。要依法制止滥用诉权、恶意诉讼等行为。滥用诉权、恶意诉讼消耗行政资源，挤占司法资源，影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使，损害司法权威，阻碍法治进步。对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。

　　在行政案件审理过程中，应该按照最高人民法院的要求，在认定滥用诉权、恶意诉讼的情形时，应当从严掌握标准，要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。对于属于滥用诉权、恶意诉讼的当事人，要探索建立有效机制，依法及时有效制止。本案通过审查起诉程序，对滥用诉权行为进行甄别，区分情况，有效裁判，对司法实践有一定的参考价值和借鉴意义。

【注释】

[1]蔡小雪、梁凤云、段小京编著：《现行有效行政诉讼司法解释解读应用》，人民法院出版社2014年8月，第43页。

作者︱于淞合 杜宏权 杜鹃

作者单位︱吉林省高级人民法院

原载︱《人民司法（案例）》2017年第35期