最高法院判例：对征地批复以不符合受理条件为由而作出的行政复议决定不属于终局裁决

【裁判要点】

省、自治区、直辖市人民政府作出的征收土地决定属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为，公民、法人或者其他组织针对上述征收土地决定申请行政复议，复议机关依法作出实体处理的复议决定亦属《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为。除此之外，如复议机关对征收土地决定未进行实体审查，仅以复议申请不符合法定受理条件为由，从程序上驳回行政复议申请、复议机关各种形式的不作为等均不属《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行再61号

再审申请人（一审原告、二审上诉人张华清之女，二审审理期间，张华清于2016年8月15日去世）张艳平，女，1978年10月3日出生，汉族，住四川省眉山市东坡区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人张华清之女，二审审理期间，张华清于2016年8月15日去世）张梦萍，女，1984年2月19日出生，汉族，住四川省眉山市东坡区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）四川省人民政府，住所地四川省成都市锦江区督院街30号。

法定代表人尹力，该省省长。

委托诉讼代理人彭枝杏，该省法制办工作人员。

委托诉讼代理人封素玲，该省法制办工作人员。

二审上诉人（一审原告、二审上诉人张华清之妻，二审审理期间，张华清于2016年8月15日去世）苟某，女，1973年11月8日出生，汉族，住四川省眉山市东坡区。

二审上诉人（一审原告、二审上诉人张华清之子，二审审理期间，张华清于2016年8月15日去世）张沫扬，男，2004年5月26日出生，汉族，住四川省眉山市东坡区。

法定代理人苟某（张沫扬之母），住四川省眉山市东坡区。

二审上诉人（一审原告）张文利，男，1975年2月27日出生，汉族，住四川省眉山市东坡区。

二审上诉人（一审原告）张运华，男，1962年7月12日出生，汉族，住四川省眉山市东坡区。

二审上诉人（一审原告）张菊秀，女，1954年2月7日出生，汉族，住四川省眉山市东坡区。

再审申请人张艳平、张梦萍因与四川省人民政府（以下简称四川省政府）行政复议一案，不服四川省高级人民法院（2016）川行终550号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年7月20日作出（2017）最高法行申4909号行政裁定提审本案。提审后，本院依法组成合议庭，对本案进行审理，现已审理终结。

张华清、张文利、张运华、张菊秀（以下简称张华清等四人）一审诉称，张华清等四人对四川省政府作出的《关于眉山市东坡区2010年第一批乡镇建设用地的批复》不服，向四川省政府申请行政复议。四川省政府作出川府复驳〔2016〕2号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称川府复驳〔2016〕2号复议决定），以申请超过法定期限为由驳回复议申请，但该理由没有事实根据，张华清等四人当时并不知晓批复内容。故请求法院判决撤销川府复驳〔2016〕2号复议决定，判令四川省政府重新作出复议决定。

四川省成都市中级人民法院一审作出（2016）川01行初68号行政裁定认为，张华清等四人所提诉讼请求事项所涉及的批准土地征收行为系省级政府和国务院的专属行为，由该行为引起的行政复议争议，不属于人民法院行政诉讼受案范围。张华清等四人提起本案诉讼不符合起诉条件。故裁定驳回张华清等四人的起诉。张华清等四人提起上诉，一审原告张华清在二审审理期间死亡，其近亲属苟某、张沫扬、张艳平、张梦萍继续参加二审诉讼。四川省高级人民法院二审作出（2016）川行终550号行政裁定，以同一理由裁定驳回上诉，维持原裁定。

张艳平、张梦萍不服，向本院申请再审称，其享有对行政复议决定不服向人民法院提起行政诉讼的权利，其起诉人民法院应予受理，原审法院适用法律错误。故请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。

四川省政府辩称，其作出的川府复驳〔2016〕2号复议决定事实根据和法律依据充分，程序合法，原审裁定并无不当，请求本院驳回张艳平、张梦萍的再审申请。

本院认为，结合原审法院的裁定和张艳平、张梦萍再审申请的理由，本案争议焦点是四川省政府作出川府复驳〔2016〕2号复议决定，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十三条第（四）项规定“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对其提起的诉讼。”《中华人民共和国行政复议法》第五条规定“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”依照上述法律的规定，行政复议从本质上是行政行为，尽管它能够纠正下级行政机关的错误决定和行为，但不代表其内容绝对正确，因此，只要法律没有规定复议机关作出的行政复议决定是最终裁决的，公民、法人或者其他组织对行政复议决定（不管是作为还是不作为）不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。但是对法律规定为最终裁决的复议决定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，公民、法人或者其他组织则不能再向人民法院提起行政诉讼。此既体现了人民法院依照法律规定对行政机关的行政行为实施的全面最终监督，也体现了法律特别授权行政机关全权处理某类行政管理活动而排除司法监督的一种例外安排。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”最高人民法院（2005）行他字第23号《关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》规定“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”依照上述法律和当时有效的司法解释规定，省、自治区、直辖市人民政府作出的征收土地决定属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为，公民、法人或者其他组织针对上述征收土地决定申请行政复议，复议机关依法作出实体处理的复议决定亦属《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为。除此之外，如复议机关对征收土地决定未进行实体审查，仅以复议申请不符合法定受理条件为由，从程序上驳回行政复议申请、复议机关各种形式的不作为等均不属《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。

在本案，张华清等四人对四川省政府作出的《关于眉山市东坡区2010年第一批乡镇建设用地的批复》不服，向四川省政府申请行政复议。四川省政府作出川府复驳〔2016〕2号复议决定，以申请超过法定期限为由从程序上驳回行政复议申请，未进行实体审查，不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决情形，故张华清等四人不服该复议决定因而提起诉讼，属人民法院行政诉讼的受案范围。本案一、二审法院认为张华清等四人诉讼请求事项涉及的土地征收审批行为属省级以上人民政府的专属行为，以针对该专属行为的行政复议引发争议提起的行政诉讼不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回起诉，属适用法律错误，依法应予纠正。

综上，张华清等四人起诉符合法定条件，依法应当予以受理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条、第七十六条第一款的规定，裁定如下：

一、撤销四川省成都市中级人民法院（2016）川01行初68号行政裁定及四川省高级人民法院（2016）川行终550号行政裁定；

二、指令四川省成都市中级人民法院审理本案。

审 判 长　杨科雄

审 判 员　李智明

审 判 员　潘勇锋

二〇一七年十一月二十二日

法官助理　苏国梁

书 记 员　谌虹蓉