最高法判例：集体土地征收诉讼中的诉讼请求、原告资格及合并审理情形

? 裁判要点

1.笼统以集体土地征收行为为对象提起行政诉讼属于诉讼请求不明确。征收集体土地行为是由征收土地批复、征收公告、征收补偿方案公告、征收补偿决定或者补偿协议、强制搬迁决定等一系列行政行为构成的，并非一个独立的行政行为，原告对征收集体土地行为提起行政诉讼，首先应当明确其所诉的被诉行政行为具体指向的是哪一个或几个，笼统以征收集体土地行为为对象提起行政诉讼，属于被诉行政行为不明确，没有具体明确的诉讼请求的情形。

2.达成土地征收协议并领取补偿款与土地征收及其之前的行为不再具有利害关系。就集体土地征收案件而言，征收土地行为对土地实际使用人的权利义务确实会产生不利影响，因此，通常情况下被征收土地的实际使用人对政府实施的土地征收行为具有原告资格。但是，如果土地使用人与征收人达成土地征收协议，取得土地补偿后，又对政府实施的土地征收及其之前的行为提起行政诉讼的，因其已经获得安置补偿，与被征收的土地不再具有利害关系，此时提起行政诉讼，不具有原告资格。

3.集体土地征收诉讼合并审理的情形。行政诉讼中的合并审理可以分为两种情形，一是必要的共同诉讼，即多个原告对同一个行政行为提起行政诉讼的，人民法院必须合并审理；二是普通的共同诉讼，即多个原告对同一类行政行为提起行政诉讼的，人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，可以合并审理。不同的承包户，其承包的集体土地被分别予以征收，并非基于同一征收行为提起行政诉讼，属于普通的共同诉讼，是否合并审理，由人民法院根据案件的实际情况决定是否合并审理。

? 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申10号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）张浩。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）张喜福。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）吉林省公主岭市人民政府。住所地：吉林省公主岭市正阳东街501号。

法定代表人孙志刚，市长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）吉林公主岭国家农业科技园区管理委员会。住所地：吉林省公主岭市公主西大街2264号。

法定代表人赵立宝，主任。

一审原告、二审上诉人何喜臣。

再审申请人张浩、张喜福因诉被申请人吉林省公主岭市人民政府（以下简称公主岭市政府）、吉林公主岭国家农业科技园区管理委员会（以下简称公主岭农科园区管委会）土地征收一案，不服吉林省高级人民法院于2016年5月24日作出的（2016）吉行终177号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年1月5日立案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

何喜臣是公主岭市环岭街迎新村一组农民，原有旱田3563平方米。张喜福、张浩二人系父子关系，是公主岭市环岭街迎新村二组农民，其家庭原有旱田5533平方米。2010年9月15日，吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函（2010）399号《关于公主岭市人民政府2012年第4批次农用地转用和土地征收的批复》（以下简称399号批复），批准公主岭市政府将0.45公顷农村集体农用地转为建设用地，用于工业项目建设。2011年7月，公主岭农科园区管委会准备在环岭街迎新村建设农业产业园。2012年，何喜臣、张喜福分别与公主岭农科园区管委会签订《农业产业园项目用地补偿及安置协议》。协议签订后，何喜臣、张喜福即交出土地、领取补偿款。2013年8月26日，吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函（2013）394号《关于公主岭市人民政府2012年第三十批次农用地转用和土地征收的批复》（以下简称394号批复），批准公主岭市政府将7.272公顷农村集体土地征收、转为建设用地，用于工矿仓储和交通运输项目。2013年9月5日，公主岭市政府根据394号批复发布《征用土地方案公告》，公主岭市国土资源局于次日发布《征地补偿安置方案公告》。2013年12月20日，吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函（2013）698号《关于公主岭市人民政府2012年第三十三批次农用地转用和土地征收的批复》（以下简称698号批复），批准公主岭市政府将20.4697公顷集体土地转为建设用地，用于工矿仓储、住宅和商服项目建设。2014年12月11日，吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函（2014）402号《关于公主岭市人民政府2012年第28批次农用地转用和土地征收的批复》（以下简称402号批复），再次批准公主岭市政府将21.1544公顷集体土地转为建设用地，用于工矿仓储项目建设。张喜福、何喜臣原有土地在上述698号、402号批复的征地范围内。因何喜臣等人反映公主岭市国土资源局非法批地等问题，2015年4月15日吉林省国土资源厅执法监察局作出《关于何喜臣等人反映公主岭市国土资源局非法批地等问题的情况说明》，认定何喜臣等人所在村46.1447公顷土地已分4个批次经吉林省政府批准征收，批文号即前述399、394、698、402号批复。2015年，张浩、张喜福、何喜臣提起本案行政诉讼，请求依法确认公主岭市政府、公主岭农科园区管委会在实施698、402、394号批复土地征收行为过程中存在程序违法，并撤销违法部分的行政行为；同时按照2015年最新土地及地上附着物标准对其进行土地征收补偿。

四平市中级人民法院（2015）四行初字第6号行政裁定认为，张浩、张喜福、何喜臣针对吉林省国土资源厅作出的三个不同批次批复提起诉讼，但没有明确侵权的文件和具体内容；同时，经庭审核实，何喜臣、张喜福被征收的依据是不同批次文件，且相互之间没有利害关系，其所诉是两个行政行为，不能一并审理。张浩称其系张喜福之子，但在其提供的家庭承包责任书中家庭成员中并没有其名字，其自称其中的“王鹤”是其本人，虽然其所在村出具证明，但因无户籍管理部门的证据证明，故不予确认。张浩不具备本案的诉讼主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第（一）项之规定，裁定驳回张浩、何喜臣、张喜福的起诉。张浩、何喜臣、张喜福不服，提起上诉。

吉林省高级人民法院（2016）吉行终177号行政裁定认为，何喜臣、张喜福与公主岭农科园区管委会于2012年签订《农业产业园项目用地补偿及安置协议》，协议已经实际履行完毕。何喜臣与张浩、张喜福为两个承包户，分别属于不同批次的征地范围，不能在本案中一并审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

再审申请人张浩、张喜福申请再审称：1、土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。张浩、张喜福是适格的行政诉讼原告。2、公主岭市政府、公主岭农科园区管委会对张浩、张喜福和何喜臣分别作出土地征收行为，即使被征收土地属于不同批次，也属于“同一事实”，理应作为共同诉讼一并审理。请求撤销一、二审裁定；确认公主岭市政府、公主岭农科园区管委会在实施三个批次土地征收行为过程中存在程序违法，并撤销违法部分的行政行为；按照2015年最新土地及地上附着物标准进行土地征收补偿。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼要有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”主要是指要有明确的被诉行政行为。征收集体土地行为是由征收土地批复、征收公告、征收补偿方案公告、征收补偿决定或者补偿协议、强制搬迁决定等一系列行政行为构成的，并非一个独立的行政行为，原告对征收集体土地行为提起行政诉讼，首先应当明确其所诉的被诉行政行为具体指向的是哪一个或几个，笼统以征收集体土地行为为对象提起行政诉讼，属于被诉行政行为不明确，没有具体明确的诉讼请求的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款规定，一审法院应当向原告释明，要求其明确被诉行政行为，原告不能予以明确的，人民法院可以依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，以起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定的法定条件为由，裁定驳回起诉。本案中，张浩、张喜福、何喜臣一审诉讼请求是确认公主岭市政府、公主岭农科园区管委会实施698、402、394号批复中的土地征收行为程序违法并予以撤销，该诉讼请求直接指向的是公主岭市政府、公主岭农科园区管委会的征收集体土地行为，并未能明确指向征收过程中行政机关的哪一个或几个行政行为，属于诉讼请求不明确的情形，一审应当向原告释明，经释明仍不能明确的，依法裁定驳回起诉。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“利害关系”应当是指起诉时，原告所诉行政行为可能对其权利义务产生不利影响。就集体土地征收案件而言，征收土地行为对土地实际使用人的权利义务确实会产生不利影响，因此，通常情况下被征收土地的实际使用人对政府实施的土地征收行为具有原告资格。但是，如果土地使用人与征收人达成土地征收协议，取得土地补偿后，又对政府实施的土地征收及其之前的行为提起行政诉讼的，因其已经获得安置补偿，与被征收的土地不再具有利害关系，此时提起行政诉讼，不具有原告资格。本案中，早在2012年何喜臣、张喜福就分别与公主岭农科园区管委会签订《农业产业园项目用地补偿及安置协议》，交出土地并领取了补偿款，何喜臣、张喜福等人在获得安置补偿，安置补偿行为已经生效并实际执行的情况下，于2015年又对征收行为提起行政诉讼，起诉时何喜臣、张喜福等人与被诉土地征收行为不具有利害关系，不具有本案原告资格。一、二审裁定驳回张浩、何喜臣、张喜福的起诉，结果并无不当。何喜臣、张喜福等人主张，原为被征收土地使用权人，具有本案原告资格，理由不能成立，本院不予支持。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十六条第（二）项规定，行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出具体行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的，人民法院可以决定合并审理。根据上述规定，行政诉讼中的合并审理可以分为两种情形，一是必要的共同诉讼，即多个原告对同一个行政行为提起行政诉讼的，人民法院必须合并审理；二是普通的共同诉讼，即多个原告对同一类行政行为提起行政诉讼的，人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，可以合并审理。本案中，何喜臣、张喜福为两个不同的承包户，其承包的集体土地被分别予以征收，并非基于同一征收行为提起的行政诉讼，属于普通的共同诉讼，是否合并审理，由人民法院根据案件的实际情况决定是否合并审理。一、二审裁定根据本案的实际，认为本案不应合并审理，属于人民法院行使自由裁量权的情形，不违反法律的规定。何喜臣、张喜福等人主张本案应当合并审理，缺乏法律根据，以此为由申请再审，理由不能成立。

综上，张浩、张喜福的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回张浩、张喜福的再审申请。

审 判 长　郭修江

审 判 员　董　华

审 判 员　张能宝 

二〇一七年二月二十二日

法官助理　于　浩

书 记 员　战　成