完善政府法律顾问制度的具体职能

中共十八届四中全会提出积极推行政府法律顾问制度，标志着政府法律顾问制度在我国进入一个新的发展阶段。山东省人民政府于2015年开始在全省范围内建立政府法律顾问制度。2016年10月，临沂市委市政府启动外聘法律顾问工作。日前，山东省财政厅、司法厅联合发布《山东省“一村(社区)一法律顾问”补助经费管理暂行办法》，给予法律顾问制度以具体的财政支持。由此可见法律顾问制度

　　的实施逐渐步入正轨。但是政府法律顾问制度仍然面临服务范围不够广泛、服务体制不健全、服务环节薄弱、职能弱化等问题，完善和发展政府法律顾问制度对于建设法治政府、推进依法行政具有重要意义，必须着力从法律顾问工作的具体环节入手，赋予政府法律顾问实

　　际职能，以求政府法律顾问切实发挥实效。为此，我们建议：

一、参与重要行政事项合法性审查

　　重要行政事项，包含两方面内容。其一，政府制定的规章、办法等，可称之为“政府立法”，它的内容涉及社会管理的某一或者多个方面，从而影响社会经济发展;其二，政府推动的重大项目，虽然只涉及特定人数和特定范围，亦对社会生产生活影响重大。

　　建立重大行政事项合法性审查机制，第一，必须保证政府法律顾问的知情权。政府法律顾问只有对相关事项具有具体而明确的认识，才能发挥其专业优势进行合法性审查，进而进行审慎评估。第二，必须保证政府法律顾问的全程参与。重大项目的实施，既要使决策科学务实，又要使决策的过程民主、透明，这就要求政府法律顾问关注决策的全过程，在事前、事中、事后进行全方位的法律审查，兼顾程序合法化与决策民主化、科学化的协调统一。第三，必须把法律顾问意见列入决策参考。法律的生命在于实施，法律顾问制度的生命亦在于实施。必须以刚性的制度把法律顾问意见列入决策的必要参考并登记在案，凡是未经法律顾问审查并且出具法律意见书的决策不可进入实施阶段，尤其是对那些忽视法律风险提示的决策行为予以严惩，防止法律顾问制度流于形式。

二、参与依法解决行政争议行为

　　政府承担的行政管理事项繁复，一方面增加了政府有效施政的难度，另一方面导致政府施政过程中存在林林总总的法律风险，从而引发各种行政争议的出现。这些行政争议的出现，第一，行政裁量权难以做到合理把握。第二，行政执法的程序正义难以有效保证。

　　由于各领域、各地方的情况差异较大，法律、法规以及相关规定不能一体适用，这就为行政裁量权的实现预留了空间。然而，行政裁量权既保证行政管理的灵活性，也可能导致其存在随意性。所以，规制因行政裁量权引致的权力随意，须发挥政府法律顾问的作用。其一，法律顾问须针对行政裁量权的合理适用提供专业法律意见;其二，政府法律顾问可以对随意的权力行使监督之责，进而确保行政裁量权的妥善行使。

　　政府法律顾问必须充分关注行政执法程序的正当性问题。其一，参与设计行政执法的具体流程，控制行政执法过程的违法风险;其二，参与行政执法的具体实践，在参与过程中纠正不合理的行政程序，使行政程序合乎法律规定，保证实体正义的充分实现。

三、参与依法处理信访事项、化解社会矛盾

　　信访制度是群众维护自身权益的重要方法，信访制度对于解决行政争议、反映群众意见具有重要意义。相较于行政诉讼等制度，信访制度更为便捷和直接，在基层群众中适用广泛。信访制度作为群众维权的重要方式，必须纳入法治体系之中，才能发挥其真正的制度价值。这一过程需要政府法律顾问的积极参与。

　　信访制度的目的是确保权力合法行使、及时化解纠纷，针对不合法、不合理的行政行为予以调整，但也存在一些问题。第一，信访制度主要体现在政府系统内部对相关行政行为调整。行政机关的首长负责制和上级领导下级的领导体制，导致处理信访单位和个人本身就是利益相关方，即增加了妥善处理信访事项的难度。如果处理不好，必然衍生出新问题、新矛盾。第二，信访事项通常涉及众多重大问题，与政府决策密切相关。在涉及民生的教育、医疗、住房等方面都存在数量庞大的上访案件，究其原因在于政府机关对类似问题没有进行有效的应对和处理，一旦处理失当，容易引致民意反弹。第三，中国传统的权利理念也强化了群众的信访观念。行政诉讼案件的数量远远低于民事诉讼案件的数量从另一个侧面反映了群众面对行政争议选择的维权方式，即说明群众对于信访事项的高度关注。依法处理信访事项必然是政府管理中必须因应的问题。

　　政府法律顾问参与处理信访事项，其一，它以较为中立的地位出现，有效克服接访单位和个人的思维定式，处理信访事项能够顾及双方的合理诉求，较为公正;其二，政府法律顾问处理信访事项，须运用法治思维，能够有效地保证信访工作的法治化，以法治化的方式处理争议问题可以比较好的确保结果的可接受性;其三，政府法律顾问的参与，可以发挥“准司法”的作用，通过居中协调解决冲突与矛盾，化解各方争议，促进社会公平正义的实现。

四、服务于政府职能的实现

　　政府不仅仅是市场经济的有序维护者，更是市场经济的重要参与者。无论是在GDP中占有相当比重的政府投资，还是政府参与的各种微观经济活动，都需要政府的积极参与。所以，服务政府职能，特别是经济职能，理应成为政府法律顾问的重要工作内容。第一，规避政府经济活动的法律风险是首要内容。政府既是行政管理的主体，亦是经济活动的主体，所以政府参与经济活动必须遵循市场规则，政府法律顾问须在其中善尽责任，参与政府相关经济谈判，评估政府参与市场经济活动的各种法律风险，保证在依法参与市场经济活动过程中恪守市场规则，进而实现参与市场经济活动的目标。同时，要努力避免政府被介入过多的经济纠纷而影响其他职能的实现。第二，为市场秩序的维护提供法律建议。市场经济是法治经济，政府作为市场秩序的维护者，须依靠法律、法规对市场进行有效的调整，政府法律顾问须积极为政府维护市场经济秩序的建言献策，尤其是对政府宏观调控方面的职责给予充分的法律提示，避免政府对市场的过多不正当干预。

五、参与法治宣传

　　徒法不足以自行。在当今全面推进依法治国的情境下，法治理念的宣导、法治思维的培育已成当务之急。法治宣传分为两个层次，第一个层次是针对公权力机关、公职人员的宣传，第二个层次是针对普通公民的法治宣传。

　　以政府为代表的公权力机关及其工作人员的法治思维与理念的形成对依法治国、依法行政意义深远。政府是依法治国方略的具体实施者。政府依法行政，其关键在于使政府的行政行为时时处处做到“法无授权及禁止”，禁止任何形式的法外设权。我国宪法、行政法律制度中，其设计的核心原则就是限制公权力，保护私权利。政府法律顾问在提供顾问的同时，以亲身实践向政府及其工作人员诠释了依法行政、权力行使的界限，具有极强的针对性和现实意义。以四川省为例，该省政府确定每次常务会议召开前，均会邀请法学专家进行法学讲座。对于政府官员法治素养的培育和法治思维的建立具有潜移默化的影响。经由政府法律顾问提供顾问服务的同时，树立、强化政府极其工作人员的法治思维，尽可能减少行政思维带来的不利影响。总而言之，政府法律顾问的行为对政府极其工作人员的法治思维必然产生直接或间接的积极影响。

　　法治国家的建立必须依靠民众的广泛参与。只有普通民众法治观念、理念的提升，才会使全社会形成良好的法治氛围。政府法律顾问在参与相关法律顾问的过程中，必须向民众作出合情、合理、合法的解释，这些解释则成为一个又一个法治宣传的生动案例，向民众传递朴素而有具体的法治理念，对全民族法治素养的提升助益良多。与此，在宣传法治的同时，也向民众宣导如何正确、合理的维护自己的合法权益，进而以具体行动助力民众提升权利意识、法治意识。