最高法院判例：选址意见书的原告资格问题

【裁判要点】

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓的利害关系显然系指法律上利害关系，且由于行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系。而公法（行政法）上利害关系的判断，同样较为复杂。原告主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关，且判断是否具备原告主体资格的标准多重，并呈逐渐扩大和与时俱进态势。其中，保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。依上述理论，影响原告主体资格是否成立的因素就可分为以下两种，一是起诉人诉请保护的权益类型，二是行政实体法律规范的规定。只有当起诉人诉请保护的权益，恰好落入行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人的原告主体资格才能被承认。反之，如果起诉人虽有某种权益，但并非行政机关作出行政行为时需要考虑的，或者起诉人并不具有行政机关作出行政行为时需要考虑的权益，人民法院均不宜认可其原告主体资格。

同时，行政诉讼中的原告主体资格问题，既与行政实体法律规范密切相关，也与当事人诉请保护的权益类型、诉讼请求和诉讼理由密切相关。易言之，同一起诉人对同一行政行为的起诉，可能由于其所诉请保护的权益类型、诉讼请求和诉讼理由的不同，其是否具备原告主体资格的结论可能会有所不同。此也意味着，起诉人起诉行政机关许可其邻人建房的同一个行政许可行为，人民法院可能会由于其诉请保护土地使用权、或者通风采光权、或者通行权、或者环境权益等权益类型的不同，结合其提供的初步证据以及上述各种权益受到侵犯的可能性，分别认可或者不认可其原告主体资格。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申4361号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：关卯春等193人。

诉讼代表人：关卯春，男，1955年2月26日出生，汉族。

诉讼代表人：陆关银，男，1935年8月24日出生，汉族。

诉讼代表人：韩根生，男，1950年5月20日出生，汉族。

诉讼代表人：黄关根，男，1939年1月10日出生，汉族。

诉讼代表人：王金根，男，1943年12月1日出生，汉族。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省住房和城乡建设厅。住所地：浙江省杭州市省府路省府大楼二号楼。

法定代表人：项永丹，厅长。

委托诉讼代理人：吴毅峰，工作人员。

委托诉讼代理人：赵栋，工作人员。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：中华人民共和国住房和城乡建设部。住所地：北京市海淀区三里河路9号。

法定代表人：王蒙徽，部长。

再审申请人关卯春等193人诉被申请人浙江省住房和城乡建设厅城建其他行政行为、中华人民共和国住房和城乡建设部城建行政复议一案，浙江省杭州市中级人民法院于2016年12月19日作出（2016）浙01行初448号行政裁定，驳回关卯春等193人的起诉。关卯春等193人不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2017年3月22日作出（2017）浙行终103号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。关卯春等193人仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、毛宜全参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

一审法院认为：选址意见书是建设项目报送有关部门批准、核准前，城乡规划主管部门对建设项目的选址情况出具的意见，作为有关部门批准、核准建设项目的决策参考，并不直接决定建设项目的实施与否，对项目实施涉及的房屋、土地权利及关卯春等193人主张的环境利益均不产生实际影响。关卯春等193人主张的环境利益，应由环保部门在对建设项目环境影响报告书进行审批时予以考量。关卯春等193人提起本案诉讼，不符合法定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第六项之规定，裁定驳回关卯春等193人的起诉。关卯春等193人不服，提起上诉。

二审法院以基本相同的事实和理由裁定驳回上诉，维持一审裁定。

关卯春等193人向本院申请再审，请求：撤销一、二审裁定，指令一、二审法院继续审理并作出实体判决。其申请再审的事实与理由为：涉案建设项目选址意见书是规划选址行政许可的载体，属可诉的行政行为；涉案建设项目直接影响申请人的环境利益，关卯春等193人与项目选址行政行为具有法律上利害关系，具备原告资格，符合法定起诉条件。

本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓的利害关系显然系指法律上利害关系，且由于行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系。而公法（行政法）上利害关系的判断，同样较为复杂。原告主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关，且判断是否具备原告主体资格的标准多重，并呈逐渐扩大和与时俱进态势。其中，保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。依上述理论，影响原告主体资格是否成立的因素就可分为以下两种，一是起诉人诉请保护的权益类型，二是行政实体法律规范的规定。只有当起诉人诉请保护的权益，恰好落入行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人的原告主体资格才能被承认。反之，如果起诉人虽有某种权益，但并非行政机关作出行政行为时需要考虑的，或者起诉人并不具有行政机关作出行政行为时需要考虑的权益，人民法院均不宜认可其原告主体资格。

同时，行政诉讼中的原告主体资格问题，既与行政实体法律规范密切相关，也与当事人诉请保护的权益类型、诉讼请求和诉讼理由密切相关。易言之，同一起诉人对同一行政行为的起诉，可能由于其所诉请保护的权益类型、诉讼请求和诉讼理由的不同，其是否具备原告主体资格的结论可能会有所不同。此也意味着，起诉人起诉行政机关许可其邻人建房的同一个行政许可行为，人民法院可能会由于其诉请保护土地使用权、或者通风采光权、或者通行权、或者环境权益等权益类型的不同，结合其提供的初步证据以及上述各种权益受到侵犯的可能性，分别认可或者不认可其原告主体资格。

本案关卯春等193人诉请保护的环境利益，虽然值得进行司法保护，如其能证明环境利益有受到行政行为侵害的可能性且行政机关在作出行政行为时应当考虑其环境利益，人民法院当然应承认其原告主体资格；但其起诉城乡规划主管部门核发选址意见书侵犯其环境利益，则显然不能成立，其所居住的房屋既非在案涉《选址意见书》范围内，亦不在焚烧车间边界为基准300米的环境防护范围内，其住宅与案涉项目距离超过2公里，其也不具备相应的原告主体资格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十六条有关“按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书”的规定以及《浙江省城乡规划条例》第三十条第二款有关“申请核发选址意见书，建设单位应当提交下列材料：（一）包含建设单位、项目性质、建设规模、选址意向等内容的选址申请书；（二）建设项目需要批准、核准的证明文件；（三）标明拟选址位置的地形图；（四）法律、法规规定的其他材料”等规定，选址意见书系城乡规划部门根据建设单位申请依法出具的意见，其目的在于为相关部门批准或核准建设项目提供决策参考，本身并不直接决定建设项目的实施与否，也不会侵犯关卯春等193人主张的环境利益，即使此种环境利益存在，也非城乡规划部门核发选址意见书时需要重点审查的权益。城乡规划部门核发选址意见书，虽然可能为后续相应的建设许可，环境影响评价许可等以及后续的实际开工建设创造条件，但关卯春等193人主张的环境利益保护问题，只能通过环保部门在对建设项目环境影响报告书进行审批时予以考量。关卯春等193人以环境利益受到侵犯为由，起诉城乡规划部门核发选址意见书，不具有原告主体资格。一、二审法院分别裁定驳回其起诉和上诉，符合法律规定。事实上，涉案项目的环境影响评价报告已经浙江省杭州市环境保护局复议、浙江省建德市人民法院和浙江省杭州市中级人民法院两审终审，当事人请求撤销环境影响评价报告的诉讼请求已经被驳回，当事人起诉选址意见书核发更缺乏相应的事实和法律依据。

综上，关卯春等193人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人关卯春等193人的再审申请。

审判长　　耿宝建

审判员　　白雅丽

审判员　　毛宜全

二〇一七年九月七日

           书记员　　周　萍

转自行政涉法研究