检察机关强制措施审查工作须优化配置

来源 | 《人民检察（首都版）》2018年第2期专稿（节录）

总的来说，将审查作为一项独立的职能支点树立起来，突出检察机关在审前程序的主导作用，对于检察机关更好地适应国家监察体制改革试点全面推开的任务要求至关重要。

经过深入思考，我们认识到，强制措施审查职能有其共同的实质，这就是对羁押必要性的把握。审查逮捕、审查变更强制措施、审查延长羁押期限、审查羁押必要性等，本质上都围绕着是否有正当理由剥夺或限制人的自由，都是对是否有羁押必要性的审查。

所以，必须整体地、统一地看待强制措施审查职能，通过职能优化配置，探索集中统一行使。要把强制措施审查职能作为动态的过程来把握，不能批捕后一成不变，要把握不同时期阶段的羁押必要性。也不能将羁押必要性混同于羁押合法性，而应由不同部门负责不同性质工作。

除此之外，立足深化改革和法律修改，还有以下特别考虑：

解决检察官分散决定与执法统一的问题。

司法责任制改革突出了检察官的主体地位，检察官自行决定的情形占绝大多数，如果个人自行决定逮捕起诉，不但存在权力滥用的道德风险，也会因分散决定产生执法标准不统一的问题。

一方面，在权力下放的同时，必须同步跟进权力制约，这是我们新型的监督制约模式，即用平行的监督制约取代过去的层层审批模式；另一方面，要通过强制措施集中审查，既保障检察官依法独立行使职权，又做到准确统一适用强制措施。

解决专业化建设中的伴生问题。

我们探索推进检察专业化建设取得了积极成效，打造了检察改革的首都品牌。但是，也要全面认识捕诉合一的利弊得失，比如专业化部门对一些专业属性不强的案件也实行捕诉合一，一定程度上弱化了内部制约；轻罪案件检察部为追求快速结案，逮捕率也有一定畸高的现象，不同程度地引发了一些理论争议，对此我们要引起足够的重视。

一定要明确专业化的实质不是捕诉合一，而是通过专案专办、术业专攻锤炼精深的司法技能，不是说专业化必须捕诉合一。改革之初实行捕诉合一，一个重要原因是专业人才太少才作权宜之计，但不应成为常态。一方面，要坚持专业化的改革方向不动摇，另一方面，要充分吸收各方面的意见建议，在已有改革的基础上巩固、深化、提升，通过优化职能配置，推进改革系统集成，赢得社会理解与支持。 

全文阅读

对人的强制措施和对物的强制性措施（以下简称强制措施）是保障刑事诉讼顺利进行的重要手段，也因为它限制或剥夺人身自由或财产权益，构成对人民群众基本权利的重大干预，是人权司法保障和产权司法保护的重要内容。作为党领导下的法律监督机关和司法机关，检察机关对于依法、规范、全面审查强制措施适用负有重要责任。

2017年8月以来，北京市有关检察机关围绕检察环节强制措施运行状态和职能优化配置开展了专题调研，形成了研究报告，提出强制措施审查职能优化配置试点的实施方案，探索将分散于检察机关各部门、检察工作各环节的强制措施审查职能统一配置到审查逮捕部门负责。

强制措施审查职能优化配置是在现行法律和检察制度框架内对职能优化配置和重新排列组合，属于工作调整的范畴。

一、强制措施审查职能优化配置是落实加强人权司法保障和产权司法保护的客观需要

尊重和保障人权是宪法的明确规定，也是刑事诉讼的基本原则。在刑事诉讼活动中，检察环节介于侦查和审判中间，是衔接整个刑事诉讼过程不可或缺的桥梁和纽带。

一方面，检察机关作为宪法明确的法律监督机关，担负着监督整个诉讼过程是否合法、正确的特殊使命；另一方面，作为司法机关，要履行审查、追诉等基本职责，特别是在适用强制措施方面，检察机关既有审查之后的直接决定，也有审批和备案审查，对于这些剥夺或限制公民人身财产权益的措施，确保其依法规范适用，将直接影响人权司法保障和产权司法保护的效果。

概括地说，检察机关是国家和公共利益的代表，还是公平、正义、人权的维护者、保障者。

强制措施是直接涉及公平正义是否得以维护，人权、产权是否得以保障的重大问题。因此，有必要优化配置、集中行使，探索新的模式、新的机制，使强制措施审查职能更有针对性，更有利于维护公平正义，更有利于保障人权和产权。

党的十九大报告提出要加强人权法治保障，检察机关在保障人权和产权方面负有特定职责，必须积极发挥作用。强制措施审查职能优化配置试点不是简单的职能调整的问题，而是落实党的十九大部署的具体体现。必须从检察事业长远发展的角度思考和把握，把维护和和保障人权、产权作为一面旗帜，形成检察工作新的着力点和增长点。

二、强制措施审查职能优化配置是促进强制措施整体化、统一化适用的客观需要

强制措施审查职能优化配置是北京市检察机关服务首都城市战略定位、服务城市总规实施科学部署、合理布局、优化配置检察工作和检察资源的具体实践。它既是一个合理布局问题，也是一个优化配置问题。

检察机关适用强制措施散见于多部法律法规之中，体系化不强；相关职能配置在不同部门之中，呈现出碎片化状态，导致产生了这样或那样的一系列问题，比如职能主体不清晰、受案范围不一致、执法标准不统一等。

经过深入思考，我们认识到，强制措施审查职能有其共同的实质，这就是对羁押必要性的把握。审查逮捕、审查变更强制措施、审查延长羁押期限、审查羁押必要性等，本质上都围绕着是否有正当理由剥夺或限制人的自由，都是对是否有羁押必要性的审查。

所以，必须整体地、统一地看待强制措施审查职能，通过职能优化配置，探索集中统一行使。

要把强制措施审查职能作为动态的过程来把握，不能批捕后一成不变，要把握不同时期阶段的羁押必要性。也不能将羁押必要性混同于羁押合法性，而应由不同部门负责不同性质工作。

除此之外，立足深化改革和法律修改，还有以下特别考虑：

解决检察官分散决定与执法统一的问题。

司法责任制改革突出了检察官的主体地位，检察官自行决定的情形占绝大多数，如果个人自行决定逮捕起诉，不但存在权力滥用的道德风险，也会因分散决定产生执法标准不统一的问题。一方面，在权力下放的同时，必须同步跟进权力制约，这是我们新型的监督制约模式，即用平行的监督制约取代过去的层层审批模式；另一方面，要通过强制措施集中审查，既保障检察官依法独立行使职权，又做到准确统一适用强制措施。

解决专业化建设中的伴生问题。

我们探索推进检察专业化建设取得了积极成效，打造了检察改革的首都品牌。但是，也要全面认识捕诉合一的利弊得失，比如专业化部门对一些专业属性不强的案件也实行捕诉合一，一定程度上弱化了内部制约；轻罪案件检察部为追求快速结案，逮捕率也有一定畸高的现象，不同程度地引发了一些理论争议，对此我们要引起足够的重视。

一定要明确专业化的实质不是捕诉合一，而是通过专案专办、术业专攻锤炼精深的司法技能，不是说专业化必须捕诉合一。改革之初实行捕诉合一，一个重要原因是专业人才太少才作权宜之计，但不应成为常态。一方面，要坚持专业化的改革方向不动摇，另一方面，要充分吸收各方面的意见建议，在已有改革的基础上巩固、深化、提升，通过优化职能配置，推进改革系统集成，赢得社会理解与支持。 

三、强制措施审查职能优化配置是突出检察机关审查职能的客观需要

第十次北京市检察工作会议上，市检察院根据宪法和法律规定，并根据改革的基本要求，提出将检察机关的基本职责概括为“监督、审查、追诉”三项新的职责。

对于审查职能这一新提法认识还不尽统一，归根到底，是因为还没有从分散的审查职能中抽象出审查的模式，看不到审查作为一项职能应当具有的程序和仪式。没有载体就没有职能；职能不整合，工作就打不开局面。

我们组织开展强制措施审查职能优化配置试点，就是想从强制措施入手，通过归口管理、集中行使、配套保障，形成检察机关特有的、系统完整的审查模式、审查程序和审查机制。实质上，逮捕是审查后作出批准逮捕的决定，本质上是审查；羁押必要性审查是对有无羁押必要性的审查，包括是否变更强制措施，是否延长羁押期限，本质上也是审查，诸如取保候审、扣押、查封、冻结等其他强制措施，也是审查的不同表现形式。对这些强制措施提取公因式，就能抓住审查的内在逻辑。在集中行使的基础上，强制措施审查的整体性就凸显出来。审查批准逮捕之后，自然而然的就要进一步审查羁押必要性的存续，这是一个有机整体，不再相互割裂。

审查是一个全面的审查，包括各种形式。比如可以阅卷，可以讯问犯罪嫌疑人，也可以到审查（调查）室、听证室听取各方意见、了解情况。开展强制措施审查职能优化配置试点就是要探索到底有多少种审查模式，建立一个系统化的审查机制。随着审查的模式和程序逐渐建立起来，审查这项职能就慢慢做实了。当然，审查职能不止是强制措施审查，也包括起诉必要性审查（审查起诉）。

总的来说，将审查作为一项独立的职能支点树立起来，突出检察机关在审前程序的主导作用，对于检察机关更好地适应国家监察体制改革试点全面推开的任务要求至关重要。