征地补偿协议不属于村民会议讨论决定、行使村民自治权的范畴

裁判要旨

中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　(2016)最高法行申3486号

　　再审申请人(一审原告、二审上诉人)牛晓民等165人。

　　诉讼代表人牛晓民，男，汉族，1972年8月8日出生，住陕西省商洛市商州区。

　　诉讼代表人潘毓果，男，汉族，1955年8月5日出生，住陕西省商洛市商州区。

　　诉讼代表人冀小宜，女，汉族，1967年11月15日出生，住陕西省商洛市商州区。

　　诉讼代表人王根银，男，汉族，1939年9月9日出生，住陕西省商洛市商州区。

　　诉讼代表人赵芳娥，女，汉族，1947年8月15日出生，住陕西省商洛市商州区。

　　再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)陕西省商洛市国土资源局，住所地陕西省商洛市商州区。

　　法定代表人周波，该局局长。

　　再审被申请人(一审第三人、二审被上诉人)陕西省商洛市商州区城关街道办事处西街社区。

　　负责人程书季，该社区主任。

　　再审申请人牛晓民等165人因诉陕西省商洛市国土资源局(以下简称商洛市国土局)行政协议一案，不服陕西省高级人民法院(2016)陕行终131号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建、代理审判员周觅、代理审判员夏文浩参加的合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

　　一审法院查明：商州区西街片区属于老城区，基础设施较为落后，商洛市人民政府(以下简称商洛市政府)决定对西街片区进行旧城改建。2011年3月15日，商洛市发改委下发了《关于下达2011年度全市固定资产和重大项目建设计划的通知》，将市区西街旧城改建项目纳入商洛市2011年市级重点建设项目投资计划。2011年7月5日，商洛市国土局对《商洛市西街片区旧城改造项目土地征收补偿实施方案》的内容及有关事项予以公告。2011年7月18日，商洛市国土局报经市政府土地征迁安置领导小组审批，通过了西街片区旧城改造项目征收土地补偿标准，该标准确定西街社区建设用地每亩征地补偿费8.02万元，并于当日印发了《西街片区旧城改造项目土地征收补偿实施方案》。2011年8月5日，陕西省人民政府(以下简称陕西省政府)作出陕政土批〔2011〕512号审批土地件，该批复中说明：商洛市国土局报送的《关于商洛市2011年度第一批次土地征收及收回国有土地使用权的请示》已经陕西省政府2011年6月30日研究同意，同意将商洛市土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内商州城关街道办事处西街社区、迎宾路社区等有关村组7.8613公顷集体建设用地依法征收为国有。上述集体土地和依法收回的4.1711公顷国有土地使用权土地共计12.0324公顷，用于城镇建设。

　　西街旧城改建项目启动后，商州区人民政府成立了商州区西街片区旧城改建房屋征收办公室(以下简称商州区旧改办)，作为西街旧城改建房屋征收实施单位。2011年1月15日，商州区旧改办制定了“西街旧城改造项目拆迁安置实施方案(讨论稿)”，并于同年3月1日至15日进行了公示，公开征集意见，在此基础上对部分方案进行了修订完善，形成《方案》的公示稿，于同年5月11日至5月16日进行第二轮公示，同时公示了项目安置区域示意图及户型平面图。同年3月22日，商州区旧改办与部分社区干部确定了陕西华鼎房地产评估有限公司作为本次征收补偿的评估机构。同年9月28日，商州区旧改办出台了征收补偿的实施细则及奖励办法。2011年10月13日，商洛市政府办公室批复了商州区旧改办上报的《征收与补偿实施方案》。2011年10月28日，商州区政府作出商政发〔2011〕74号《关于实施市区西街片区旧城改建房屋征收的决定》，对东起中心街，西至工农路，南起莲湖公园北侧，北至西背街范围内所有权人的房屋和建(构)筑物进行征收。

　　2011年12月12日，商洛市政府对陕西省政府的批复和征地补偿标准进行了公告。2013年6月20日，商洛市国土局下设的西街片区旧城改造项目征地办公室(以下简称西街征地办)，与西街社区签订了〔2013〕西改第02号《征用土地协议书》(以下简称被诉征地协议)，对西街社区及一、二、三、四、五组位于中心街西侧东至柳巷子，西至工农路，南至西街莲湖公园，北至西背街的61567平方米(92.35亩)土地征收为国有土地，征地补偿各项费用为845.0858万元。该协议上盖有西街征地办与西街社区的公章，并由唐金良代表西街征地办，程书季、杨书宝、郭芳玲、任晓善四人代表西街社区在协议上签名，征地办工作人员孙育民、XX、赵娜等四人在参与协议人员栏签名，在补偿费用明细表中，西街社区书记杨书宝在因征收而划分的一、二、三、四、五个工作组，未归组住户、社区集体、委托兑付所有者栏中签下了刘建军、郭芳玲、葛西锋、刘民兆、程新记、程书季等人的名字。协议签订当日，西街征地办向西街社区支付了补偿费用230万元，2014年4月28日支付西街社区补偿费用706.3895万元，两笔补偿款分别转入城关街道办事处农村财物中心和商州区城关财政所村级财务专用账户，该款现仍在账户内没有分配。牛晓民等165人不服该征地协议，提起本案行政诉讼。

　　一、二审法院认为：商洛市国土局在陕西省政府征地批复作出后，依法对西街社区的集体土地进行征收，并与西街社区签订被诉征地协议的行为并不违反法律规定;签订被诉征地协议的主体合法，协议中土地四至范围、面积、补偿标准等内容完全依据经商洛市政府审批同意且依法予以公告的《西街片区旧城改造项目土地征收补偿实施方案》，无违法或无效的情形，且该被诉征地协议已经实际履行完毕。据此，一审法院判决驳回牛晓民等165人的诉讼请求，二审法院判决驳回上诉，维持一审判决。

　　牛晓民等165人在向本院申请再审时请求：1.撤销陕西省高级人民法院(2016)陕行终131号行政判决、商洛市中级人民法院(2015)商中行初字第00019号行政判决。2.判定再审被申请人签订被诉征地协议的行为违法，并撤销该协议。3.判决再审被申请人承担本案一、二审及再审的相关费用。其申请再审的主要事实与理由是：1.不对土地使用权人补偿、改变土地所有权人为商业开发项目征地，无法律依据。2.被诉征地协议被征用人主体资格非法。3.被诉征地协议系再审被申请人恶意串通、故意侵权的产物。4.签署被诉征地协议，意在使西街非法用地行为合法。5.一、二审法院无视事实，枉法裁判。

　　本院认为：由于被诉征地协议主要系针对已被陕西省政府批准征收的集体土地的土地补偿费、安置补助费、村公益金和道路等公共设施的补偿问题，并未对每户村民自有的房屋等地上附着物和青苗补偿费等进行约定，因此本案也仅审查被诉征地协议是否合法有效。

　　1.关于签订协议的主体是否适格问题。《中华人民共和国土地管理法》第十条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《中华人民共和国物权法》第六十条规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。根据上述规定，西街社区代表农民集体行使所有权，于法有据，西街社区与西街征地办签订被诉征地协议的主体资格合法。本案中，被诉征地协议中被征地方栏显示为“西街社区及一、二、三、四、五组”，一审查明“一、二、三、四、五组”系因征地划分的工作组而非实际的行政组，补偿费用明细表上列明除以上5组外，另有未归组住户、社区集体、委托兑付所有者，而被征地方栏所盖印章为西街社区的公章，故可以认定被诉征地协议中被征地方的表述有欠严谨，确有不妥，但再审申请人据此主张被征地方的主体资格非法，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

　　2.关于签订被诉征地协议是否须经村民会议讨论决定问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》作为规范村民自治制度的基础性法律，第二十四条第一款对须经村民会议讨论决定方可办理的涉及村民利益的事项作了列举式限制性规定，西街社区与西街征地办根据陕西省政府征地批复签订被诉征地协议，并不属于村民会议讨论决定、行使村民自治权的范畴。再审申请人关于签订被诉征地协议须经全体村民大会讨论决定的主张，于法无据。

　　3.关于被诉征地协议的瑕疵是否足以导致该协议无效问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审理行政协议案件，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。判断本案被诉征地协议是否无效，可以参考《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效之规定。本案中被诉征地协议虽存在征地协议文本不规范、社区负责人代替所划分的工作组代表人在协议附件签名及补偿费用未及时支付等瑕疵，但该协议系根据商洛市政府审批同意并依法公告的《西街片区旧城改造项目土地征收补偿实施方案》签订，协议内容并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，且不存在欺诈、胁迫、恶意串通、损害国家、集体、社会公共利益等情形。且协议所约定的征地补偿费用已足额全部支付给西街社区，以上瑕疵并未造成再审申请人合法权益的实质性损害，一、二审法院据此认定被诉征地协议合法有效，并判决驳回其诉讼请求和上诉，并无不当。

　　根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第七项、《中华人民共和国物权法》第五十九条第二款第三项的规定，再审申请人可就西街征地办实际支付的936.3895万元征地补偿费的使用、分配方案通过召开村民会议集体讨论决定的方式主张相应权利。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，因被诉征地协议并未涉及地上附着物及青苗的补偿问题，再审申请人依法享有的房屋等地上附着物及青苗补偿，地方政府应当按照相关规定依法予以补偿。

　　综上，再审申请人牛晓民等165人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人牛晓民等165人的再审申请。

　　审　判　长　　耿宝建

　　代理审判员　　周　觅

　　代理审判员　　夏文浩

　　二〇一六年十二月十五日

　　书　记　员　　刘　潋